Un texte juridique discutable

Par : IDIR KSOURI
Fonctionnaire des Douanes à la retraite, Béjaïa
Introduction
Aux termes des articles 37 et 38 de la loi de finances 2010, il est créé, au niveau du chapitre 6 du code des Douanes :
a) une section 3 bis intitulée "Les opérateurs économiques agréés"
b) un nouvel article 89 ter rédigé comme suit : "L'administration des douanes peut accorder le statut d'opérateur économique agréé en vue de bénéficier des mesures de facilitation dans le cadre des procédures de dédouanement. Les conditions et les modalités du bénéfice du statut d'opérateur économique agréé ainsi que les conditions de facilitation qui leur sont accordées au dédouanement sont fixées par voie réglementaire."
C'est sur la base de ce nouvel article du code des Douanes que le décret exécutif visé ci-dessus a été pris et publié au Journal officiel n°14 du 7 mars 2012. L'examen de ce décret laisse apparaître que c'est un texte juridique discutable tant au regard du Cadre de normes de l'OMD que du code des douanes.
1. DECRET EXECUTIF N°12-93 DU 1er MARS 2012 : UN TEXTE JURIDIQUE DISCUTABLE AU REGARD DU CADRE DE NORMES DE L'ORGANISATION MONDIALE DES DOUANES
Il convient de préciser, d'emblée, que l'auteur de ces quelques lignes ignore si l'administration des Douanes de notre pays a adhéré ou non à ce cadre. Dans la négative, il serait temps pour elle de le faire, l'OMD étant disposée à aider les administrations douanières qui s'engagent à adopter son cadre, car arrivera le temps où les acteurs du commerce international ? dont la douane ? ne pourront pas se défendre à l'international, car n'ayant pas accordé en temps opportun l'importance nécessaire audit cadre visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial.
Quoi qu'il en soit, une chose est certaine, c'est que l'intitulé de la section 3 bis du chapitre VI du code des Douanes, "Les opérateurs économiques agréés", ainsi que les principales données du décret exécutif susvisé ont été extraits des instruments suivants :
? Cadre de normes de l'OMD.
? Code des douanes communautaires.
? Règlements CEE du Parlement européen et du Conseil.
? Bulletin officiel des douanes françaises n°6741 du 23 décembre 2007.
Par conséquent, les développements que contiendra cette première partie de notre contribution sont à considérer comme une simple simulation. Tel que rédigé, le décret exécutif susvisé présente au regard du cadre de normes de l'OMD des lacunes au niveau de chacune de ses parties : l'intitulé, les visas et le dispositif.
A) Lacunes relatives à l'intitulé du décret exécutif
Tel que formulé ? "Décret exécutif n° 12-93 du 1er mars 2012 fixant les conditions et les modalités du bénéfice du statut d'opérateur économique agréé en douane" ? cet intitulé ne reflète pas correctement le contenu ni de l'article 89 ter du code des douanes dont il procède, ni celui du décret auquel il se rapporte ni le contenu du cadre de normes de l'OMD.
Pour pallier ce problème, il est proposé aux autorités concernées de faire reformuler cet intitulé comme suit : "Décret exécutif n°12-93 du 1er mars 2012 portant statut de l'opérateur économique agréé en douane"(1).
B) Lacunes relatives aux visas du décret exécutif susvisé
Il ressort de la lecture des visas dudit décret l'absence de certains instruments internationaux incontournables, notamment :
? La Convention internationale pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers ? dite Convention de Kyoto ? ratifiée par notre pays et consacrant ses chapitres 6 et 7, respectivement, au contrôle douanier et à l'application de la technologie de l'information.
? Le Cadre de normes de l'OMD visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial et dédiant un de ses piliers aux partenariats "douane-entreprises".
? La Déclaration d'Arusha (Tanzanie) sur l'éthique douanière.
C) Lacunes relatives au dispositif du décret exécutif susvisé
Tel que structuré et rédigé, le dispositif de ce décret est truffé d'anomalies tenant au fond et à la forme.
Sur le plan de la forme, le plan en trois parties ayant servi à sa rédaction n'est pas en harmonie avec le cadre de normes de l'OMD, où il question pour l'administration des Douanes de faire participer ? sous certaines conditions ? les entreprises du secteur privé à la sécurisation et à la facilitation du commerce mondial, moyennant des avantages et autres mesures.
Etant donné que dans un statut, il est toujours question de droits, d'obligations et de sanctions, il est proposé par conséquent aux autorités concernées, dans la perspective de la transposition en droit interne de certains principes contenus dans le cadre de normes de l'OMD, de faire restructurer le plan du dispositif du décret comme suit :
? Dispositions générales
? Droits et obligations de l'opérateur économique agréé en douane : a) Droits, b) Obligations
? Sanctions
? Dispositions finales
Sur le plan du fond, le dispositif en question ? dont la substance est empreinte de discrimination ? viole le cadre de normes de l'OMD, au motif qu'il limite le bénéfice du statut d'opérateur économique agréé en douane aux seuls opérateurs économiques (sic) "exerçant les activités d'importation ou d'exportation et intervenant dans les domaines de production de biens ou de services" !
Or, dans le cadre de normes de l'OMD, il est dit notamment (sic) : "Un opérateur économique agréé est une partie intervenant dans le mouvement international des marchandises à quelque titre que ce soit et qui a été reconnue par ou au nom d'une administration nationale des douanes comme respectant les normes de l'OMD ou des normes équivalentes en matière de sécurité de la chaîne logistique." Et d'ajouter : "Les opérateurs économiques agréés peuvent être notamment des fabricants, des importateurs, des exportateurs, des agents en douane, des transporteurs, des agents de groupage, des intermédiaires, des exploitants de ports, d'aéroports ou de terminaux, des opérateurs de transports intégrés, des exploitants d'entrepôts ou des distributeurs."
La question qui se pose est de savoir pourquoi alors cette discrimination dans l'octroi du statut d'opérateur économique agréé en douane.
Eu égard à ce qui précède d'une part et, d'autre part, à l'importance de ce dossier sur les plans sûreté, sécuritaire, fiscal, sanitaire, phytosanitaire, environnemental, etc., il est suggéré aux autorités concernées de faire réexaminer le décret exécutif en cause par un panel de spécialistes, en faisant participer aux travaux de celui-ci les représentants des milieux commerciaux (Forum des chefs d'entreprises, Union nationale des transitaires et commissionnaires en douane algériens, Chambre algérienne de commerce et d'industrie, etc.) et des ministères intéressés (Défense nationale, Intérieur, Commerce, Agriculture, Transports, Finances, etc.).
II. DECRET EXECUTIF N°12-93 DU 1er MARS 2012 : UN TEXTE JURIDIQUE DISCUTABLE AU REGARD DU CODE DES DOUANES
Dans cette deuxième partie, nous tenterons de faire au décret exécutif susvisé la même analyse que celle que nous lui avons faite dans la première partie de cette contribution, en faisant toutefois abstraction du cadre de normes de l'OMD et en tâchant de démontrer aux responsables concernés que ce décret exécutif est effectivement discutable au regard du code des douanes et qu'il nécessite un réexamen de fond en comble ! En effet, l'examen de ce décret fait ressortir que celui-ci recèle de nombreuses imperfections regrettables, d'où les avis et observations suivants.
A) Avis et observations relatifs à l'intitulé
Tel que rédigé, l'intitulé de ce décret ne reflète pas correctement le contenu de l'article 89 ter du code des Douanes et celui du décret auquel il se rapporte.
Il est proposé par conséquent aux autorités concernées de faire reformuler cet intitulé comme suit : "Décret exécutif n° 12-93 du 1er mars 2012 fixant les conditions et les modalités d'application de l'article 89 ter du code des Douanes".
B) Avis et observations relatifs aux visas
L'article 92 du code des Douanes et le décret présidentiel portant ratification du protocole d'amendement de la convention de Kyoto, qui sont portant cités dans le dispositif du décret exécutif concerné, ne sont pas repris aux visas de ce texte. Il y a lieu par conséquent de réparer cette lacune, en prenant soin de viser également dans cette partie importante de ce décret d'autres articles du même code, notamment les articles 48, 82, 92 ter, 94 et 96.

Avis et observations relatifs au dispositif du décret exécutif
Tel que structuré et rédigé, le dispositif de ce décret comporte de nombreuses anomalies tenant au fond et à la forme. Sur le plan de la forme, le plan en trois parties ayant servi à sa formulation est sujet à caution, en ce qu'il n'est pas harmonieux et est lacunaire.
Etant donné qu'il s'agit de fixer dans ce dispositif les conditions et les modalités d'application de l'article 89 ter du code des Douanes et, partant, les droits ("facilitations accordées") et les obligations ("conditions d'octroi de l'agrément") de l'opérateur économique agréé en douane, il est proposé par conséquent aux autorités concernées l'adoption du plan que nous leur avons suggéré dans la première partie de cette contribution.
Sur le plan du fond, il importe ,avant d'émettre quelques avis et observations sur sa substance, de s'interroger sur la nature juridique de l'une des annexes du décret exécutif susvisé : l'Annexe I. ? Cahier des charges type des opérateurs économiques agréés.
D'après le docteur en droit Raymond Barraine, on entend par "cahier des charges", en droit administratif, "un document écrit déterminant les conditions et les clauses relatives à la passation d'un marché public par l'administration"(2).
Selon le dictionnaire Hachette, l'expression "cahier des charges signifie, en droit administratif, "acte qui précise les conditions d'un marché (vente, travaux, fourniture), les caractéristiques d'un projet (description, échéance, budget)"(3).
Il s'ensuit que l'acte juridique défini ci-dessus et à l'intitulé duquel il est permis pour bien le caractériser de rajouter, à l'exemple du "cahier des charges type des opérateurs économiques agréés en douane", certains qualificatifs, tels que "à clauses générales" ou "à clauses spéciales", est un document à caractère contractuel ne pouvant résulter que d'un contrat, non d'une décision exécutoire, en l'occurrence un décret exécutif ! En d'autres termes, un cahier des charges ne peut pas découler d'une décision exécutoire, acte administratif unilatéral, ni a fortiori lui servir d'annexe au motif que cet acte, le cahier des charges, est toujours un acte juridique bi ou multilatéral !
Dans la mesure où nous ne sommes pas sur le terrain de la concession de service public impliquant pour le concédant et le concessionnaire l'obligation de rédiger deux documents distincts mais complémentaires, une convention et un cahier des charges, et du fait que le contenu du "cahier des charges type de l'opérateur économique agréé en douane" est de nature réglementaire, il est proposé par conséquent aux autorités concernées :
a) la transposition du contenu du cahier des charges en cause dans le dispositif du décret exécutif concerné,
b) la suppression du document en cause,
c) son remplacement par un autre document (à concevoir) et qu'on pourrait par exemple appelé "engagement",
d) la révision en conséquence des annexes 2 et 3 du décret dont il s'agit !
En ce qui concerne les "conditions d'octroi de l'agrément" (voir art. 2 du décret), en plus du fait qu'elles n'ont rien d'extraordinaire par rapport au droit commun et qu'elles incitent le lecteur à se poser nombre de questions, elles ne sont pas bien étoffées de manière à cerner tous les aspects de la question de la protection des intérêts du Trésor public et de la sécurisation du territoire douanier. De plus, elles sont discriminatoires, au motif qu'elles ne s'adressent pas à l'ensemble des opérateurs économiques opérant à l'international, ce qui est constitutif de violation du code des Douanes(4).
S'agissant des "facilitations accordées" (cf art. 3 du décret), celles-ci ? pour être bien comprises par tous ? demandent à être détaillées et explicitées dans une décision du directeur général des Douanes à prévoir dans le décret exécutif en cause.
Conclusion
Si le décret exécutif n° 12-93 du 1er mars 2012 visé ci-dessus avait été pensé et discuté par l'administration des Douanes de concert avec toutes les parties intéressées par le commerce international, puis élaboré par référence à certains instruments incontournables, notamment :
? Le code des Douanes et ses textes d'application.
? La Convention internationale pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers dite Convention de Kyoto.
? Le cadre de normes de l'OMD visant à sécuriser et à faciliter la chaîne logistique internationale.
? La Déclaration d'Arusha sur l'éthique douanière, il aurait fait honneur à notre pays et ouvert grandement la porte à celui-ci pour, entre autres :
a) relever les défis du XXIe siècle ;
b) préparer sereinement son accession à l'OMC ;
c) identifier en connaissance de cause les entreprises économiques faisant du respect de la loi leur principe cardinal et disposant de tous les moyens prouvant qu'elles sont aptes à participer de concert avec les services des douanes à la sécurisation et à la facilitation du commerce international, moyennant en contrepartie un statut particulier, le statut d'opérateur économique agréé en douane ;
d) protéger davantage les intérêts du Trésor public ;
e) sécuriser au mieux le territoire national.
Tel n'est malheureusement pas le cas du décret exécutif visé ci-dessus, où il est question de l'octroi de facilités en matière de formalités et de contrôles douaniers, facilités dont la majorité est déjà prévue par le code des douanes et certaines lois de finances !
Que faut-il faire alors dans ce cas '
Comme il n'est jamais trop tard pour bien faire, il est proposé aux autorités concernées de faire reprendre ce décret et de lui faire faire un bon toilettage...

1- Selon le dictionnaire Hachette, le terme "statut" signifie "situation personnelle résultant de l'appartenance à un groupe régi par des dispositions juridiques ou administratives particulières".
2- R. Barraine, Nouveau dictionnaire de droit et de sciences économiques, (LGDJ, 1974, p. 77)
3- Dictionnaire Hachette (2005, p. 231)
4- Aux termes des articles 2 et 4 bis du code des Douanes, les lois et règlements douaniers s'appliquent uniformément sur tout le territoire douanier et sans égard à la qualité des personnes.