Un concert des puissances pour une ère globale

NEW YORK - La discussion tendue de la semaine dernière entre les Etats-Unis et la Chine, qui s'est tenue en Alaska, n'augure rien de bon concernant les relations bilatérales. La rivalité croissante entre les deux pays indique par ailleurs que l'émergence d'un monde fait de multiples centres de puissances pourrait annoncer une ère de compétition et de conflits accrus.Une grande partie du problème réside en ce que l'architecture de gouvernance internationale existante, née pour l'essentielle au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, apparaît aujourd'hui obsolète et inadaptée à la préservation de la stabilité mondiale. Le système d'alliances centré sur les Etats-Unis équivaut à un club des démocraties, peu propice à une coopération autour des lignes idéologiques. Les rapides sommets du G7 ou de G20 sont épisodiques, et consacrent trop de temps aux tergiversations sur les communiqués. Et si l'ONU offre un solide forum mondial, son Conseil de sécurité invite aux grands discours et à la paralysie parmi ses membres permanents disposant d'un veto.
La nécessité réside aujourd'hui dans un concert mondial des puissances, dans un groupe directeur informel composé des pays les plus influents de la planète. L'histoire de l'Europe du XIXe siècle peut ici nous éclairer. Le Concert européen des nations - regroupement formé en 1815 par la Grande-Bretagne, la France, la Russie, le royaume de Prusse et l'Autriche - permit en effet de préserver la paix pendant un demi-siècle, en l'absence de puissance dominante, et sur fond de diversité idéologique. Ce concert européen reposait sur un engagement mutuel recourant à une communication régulière ainsi qu'à une résolution pacifique des différends, afin de maintenir la répartition territoriale qui avait mis fin aux sanglantes guerres napoléoniennes.
Cette démarche internationale concertée constituerait le meilleur moyen de gérer un monde qui n'est plus dominé par les Etats-Unis et l'Occident. Elle pourrait inclure Chine, Union européenne, Inde, Japon, Russie et Etats-Unis, qui représentent ensemble près de 70 % du PIB planétaire et des dépenses militaires au niveau mondial. Le fait d'y intégrer ces grandes puissances conférerait au concert mondial un poids géopolitique majeur, ce qui lui éviterait de devenir un lieu de palabres inefficaces.
Les nations membres de ce concert enverraient de hauts représentants échanger au sein d'un siège permanent, installé en un lieu déterminé et mutuellement convenu. Les sommets se tiendraient régulièrement, selon les nécessités de résolution des crises. Sans en être membres formels, quatre organisations régionales - Union africaine, Ligue arabe, Association des nations de l'Asie du Sud-Est, et Organisation des Etats américains - mobiliseraient des délégations permanentes au siège de ce concert. Lors des discussions concernant ces régions, les membres du concert inviteraient les délégués de ces organisations, et d'autres pays, à se joindre aux réunions.
Comme son ancêtre du XIXe siècle, un tel concert moderne permettrait un dialogue stratégique soutenu. Il réunirait autour de la table les pays les plus influents, quel que soit leur régime politique, distinguant ainsi les différences idéologiques de gouvernance nationale des questions nécessitant une coopération internationale. Cette démarche s'affranchirait des procédures formelles et règles codifiées, pour davantage recourir à la persuasion et au compromis en direction d'un consensus.
Ce concert serait une organe consultatif, et non décisionnel. Il appréhenderait les crises émergentes, élaborerait de nouvelles règles de conduite, et bâtirait un soutien aux initiatives collectives. Il laisserait la question de la supervision opérationnelle à l'ONU et autres organes existants. Ce concert viendrait ainsi compléter plutôt que supplanter l'architecture internationale actuelle, pour appuyer avec une certaine hauteur des décisions susceptibles d'être pris et mises en ?uvre ailleurs.
À l'instar du Concert européen des nations, un concert moderne favoriserait la stabilité en privilégiant le statu quo territorial, ainsi qu'une vision de la souveraineté excluant, sauf en cas de consensus international, l'emploi de la force militaire ou d'autres moyens coercitifs visant à refaçonner les frontières existantes, ou à renverser un régime. Les Etats membres conserveraient le droit d'agir unilatéralement s'ils jugent que leurs intérêts vitaux sont en jeu. Idéalement, un dialogue stratégique soutenu rendrait les démarches unilatérales moins fréquentes et moins déstabilisatrices.
Ce concert chercherait également à produire des réponses collectives face aux défis à plus long terme, tels que la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et les réseaux terroristes, la promotion de la santé au niveau mondial, l'élaboration de normes dans le cyberespace, ainsi que la lutte contre le changement climatique. Ces questions importantes filent bien souvent à travers certaines fentes institutionnelles, que le nouveau concert des nations pourrait venir combler.
Imaginez ce qu'il aurait pu se passer si un concert mondial avait pris forme après la guerre froide. Les grandes puissances auraient peut-être pu éviter, ou rendre beaucoup moins sanglantes, les guerres civiles de Yougoslavie, du Rwanda, et de Syrie. La Russie et les Etats-Unis seraient peut-être parvenus à s'entendre sur une architecture de sécurité pour l'Europe, et ainsi à prévenir les tensions actuelles autour de l'expansion de l'OTAN, ou encore les annexions russes en Géorgie et en Ukraine. La pandémie de coronavirus aurait potentiellement pu être contenue si un groupe de direction, composé des grandes puissances, avait coordonné une réponse dès le premier jour.
Pour ce qui est de l'avenir, un concert des puissances mondiales constituerait un lieu de minimisation du risque de voir les différends Amérique-Chine, autour de la question de Taïwan, engendrer un affrontement majeur. Il pourrait faciliter la résolution pacifique d'impasses politiques dans des pays comme l'Afghanistan et le Venezuela. Il pourrait également fixer les paramètres de limitation des ingérences des Etats dans la politique intérieure des autres.
La mise en place d'un concert mondial ne constituerait pas pour autant une panacée. Le rassemblement des plus grandes puissances de la planète n'aboutirait évidemment pas nécessairement à un consensus entre elles, et la réussite signifierait le plus souvent la gestion, et non l'élimination, des menaces pour les ordres régionaux et l'ordre mondial. Ce groupe de direction accepterait en son sein des gouvernements libéraux et illibéraux, en leur conférant légitimité et autorité, ce qui impliquerait l'abandon de la vision occidentale de longue date autour d'un ordre mondial façonné à l'image de l'Occident. La restriction de l'adhésion aux seuls acteurs les plus importants et les plus influents sacrifierait par ailleurs la représentation sur l'autel de l'efficacité, renforçant ainsi la hiérarchie et l'inégalité dans le système international.
Pour autant, la mise en place de ce concert mondial présente un immense avantage. C'est le meilleur moyen, et le plus réaliste, de promouvoir un consensus entre les grandes puissances, sachant que ce qui est possible et atteignable est toujours préférable à ce qui est souhaitable mais impossible. De même, l'alternative la plus probable à ce groupe de direction composé des grandes puissances - à savoir un monde désordonné que personne ne gère - ne s'inscrit dans l'intérêt de personne.
Cet article est issu d'un essai dernièrement publié sur ForeignAffairs.com.
Traduit de l'anglais par Martin Morel
1- président du Conseil des relations étrangères - Auteur de l'ouvrage intitulé The World: A Brief Introduction
2- membre principal du Conseil des relations étrangères - Professeur d'Affaires internationales à l'Université de Georgetown, et auteur de l'ouvrage intitulé Isolationism: A History of America's Efforts to Shield Itself from the World