Restructuration industrielle-privatisation
Un survol (2e partie et fin) L?Algérie a pu, depuis 2002, obtenir de certains pays (France, Italie...) la possibilité de convertir un certain volume de leurs créances en actions de firmes publiques privatisables. La privatisation n?est donc qu?une forme de restructuration industrielle. Du point de vue de ses partisans, elle-ci est censée aboutir : à l?élimination des interférences de l?Etat dans la gouvernance de l?entreprise, en séparant les fonctions de production de celle-ci des fonctions de régulation (et non plus de direction), relevant de la puissance publique ; à l?amélioration de l?emploi des ressources rares (capital, matières premières...), sous les nouvelles contraintes macroéconomiques : prix libres, marché ouvert à la concurrence étrangère, souplesse du taux change... ; à la séduction de l?investissement direct étranger, porteur de capitaux, de marchés extérieurs et surtout de technologie moderne ; à l?extension du secteur privé, dont la supériorité sur le secteur public est soulignée par la théorie de la propriété (« ownership theory »), si chère à la Banque mondiale ; à l?émergence d?entreprises profitables dont les surplus financiers alimenteront, par la taxation, le budget de l?Etat ; la formation de nouvelles ressources budgétaires, consécutives à la vente d?entreprises ou de leurs actifs ; à la flexibilisation du système productif qui lui permettra de supporter aisément la concurrence étrangère et les « chocs externes » (du type de la chute des prix à l?exportation) ; à l?ancrage des mécanismes du marché. Ainsi une fois les firmes étatiques transférées au capital privé, tout le système productif est censé fonctionner et se déployer sous la seule pression des forces du marché, de sa spontanéité, sous réserve d?une intervention exceptionnelle et temporaire de l?Etat (comme cela est admis partout, y compris dans la loi algérienne relative à la concurrence) ; à l?affaiblissement du mouvement syndical, considéré comme un des facteurs entravant l?intensification du travail, les progrès dans la productivité. Néanmoins, toutes ces vertus associées à la privatisation ne semblent pas avoir été observées dans les pays qui y ont eu recours, à une cadence effrénée ou ralentie. En effet, en Pologne, écrivent I. Grosfeld et T.Tresrel, la privatisation, contrairement à l?introduction de la concurrence, n?a pas fait progresser la qualité de la gouvernance de l?entreprise(2). En Russie, la participation du capital international à la privatisation a eu un effet négatif sur l?intégration historique du système productif : les investisseurs étrangers ont été enclins à substituer des intrants extérieurs aux intrants domestiques(3). En Roumanie, où cependant le processus de privatisation est resté modeste (tout comme l?ampleur des réformes macroéconomiques, rythmées par le « stop and go »), la privatisation n?a pas intéressé les repreneurs pendant que le management ne s?est pas amélioré et que l?interventionnisme de l?Etat est resté pesant(4). La rationalisation de l?organisation du travail (quand elle est opérée) dans les firmes privatisées a engendré des pertes d?emplois, notamment dans les pays - comme la Bulgarie - ayant précédemment accumulé, pour des raisons sociales ou idéologiques, un chômage déguisé considérable dans le système productif. L?investissement direct étranger, impliqué ou non dans le processus de privatisation, n?a pas eu d?effet de diffusion au reste de l?économie. Au contraire, il a créé un dualisme technologique, comme l?atteste l?expérience chinoise(5). Cette dernière révèle que la présence de cet investissement, tout en débouchant sur la diversification des exportations, a accentué la compétition domestique et détruit des emplois (sans en créer un nombre compensatoire adéquat). A ce constat réalisé par les économistes de pays socialistes planifiés en transition vers l?économie capitaliste, il y a lieu d?ajouter les remarques suivantes : à la lumière de sa motivation principale (la quête du gain maximum), le secteur privé est peu enclin, écrivent des économistes arabes, à financer, comme le ferait le secteur étatique, la recherche-développement et l?innovation, alors que ceux-ci sont les vecteurs déterminants de la compétitivité et de la pérennité de toute activité économique dans un monde de libre-échange(6). En effet, sans « technical building capacity », sans capacité de produire de la technologie, du savoir tout pays ou groupe de pays (à l?instar du monde arabe) a peu de chances, à terme, de résister aux pressions de la compétition internationale, d?entraver son propre déclin et l?extension de la pauvreté ; le secteur public n?est pas congénitalement inefficace, comme le prouve le cas de nombreuses firmes d?Etat européennes et asiatiques. Quant au secteur privé, certaines de ses entreprises n?échappent à l?éviction du marché que grâce à des opérations de sauvetage (incluant des nationalisations temporaires) déployées par l?Etat, invoquant des motifs économiques et sociaux ; enfin des firmes privatisées, spécialement, dans des activités qui devraient relever du service public (transport ferroviaire, distribution de l?eau potable...), ont dû être ré-étatisées, dans certains pays, pour non-respect du cahier des charges par les repreneurs et manquement à leurs obligations à l?égard des usagers et consommateurs. Cela nous amène à évoquer la question de l?étendue du désengagement de l?Etat. Car parler de privatisation, c?est s?interroger sur les limites éventuelles, les frontières de l?économie publique et de l?économie privée. Cette question, objet de débats, n?a pas reçu de réponse unique, chaque pays convenant que telle ou telle activité (par exemple la construction et/ou la gestion d?autoroutes ou d?aéroports, voire de prisons) ressort ou non du service public et peut-être confiée, y compris par le régime de la concession, à l?initiative privée. Pour dessiner le champ des activités à abandonner au capital privé, certains économistes avancent le critère de commercialité. Le Nigeria l?a retenu sans l?étendre toutefois à certaines branches (comme celle de l?énergie). Dans les cimenteries, par exemple, il a privilégié la privatisation de la gestion (au lieu du transfert de propriété au capital privé). Le critère de commercialité présente donc des limites. Le Mexique, de son côté, a fermé constitutionnellement l?accès au secteur des hydrocarbures à tout investisseur privé. L?Etat brésilien l?a imité, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, et a suscité une longue grève générale, la paralysie du pays en tentant, sous l?empire de l?ajustement structurel, d?ouvrir le capital social de la compagnie pétrolière nationale, Petrobras ; plus récemment, en Bolivie, la population a, en exigeant la nationalisation des ressources gazières, incité le chef de l?Etat à renoncer à son mandat. Ces exemples démontrent que la privatisation de toutes les activités économiques ne fait pas l?unanimité politico-sociale, y compris dans les pays développés. En réalité, chaque pays doit, de façon pragmatique et non idéologique, fixer, dans le dialogue politique et social, les contours des activités privatisables et les modalités de cette privatisation, la rupture systémique dépendant plus de la libéralisation, de l?ancrage des règles de libre concurrence que du statut juridique de la propriété de l?entreprise, comme le démontre également l?évolution de l?économie algérienne, depuis une dizaine d?années. A ce propos, il y a lieu de s?arrêter sur le principe de la privatisation des firmes publiques en l?Etat, sans réhabilitation, ni modernisation préalable, démarche adoptée par certains pays (Russie, Algérie...). Dans une économie fortement ouverte sur le marché mondial, cette démarche n?est justifiée que s?il y a une demande intense de reprise de ces firmes telles quelles par le capital privé. Or, il ne suffit pas d?offrir des entreprises à la vente pour trouver des demandeurs, des repreneurs : en plus de l?environnement macroéconomique et institutionnel (qui peut être décourageant), trois autres éléments (contenus dans les cahiers des charges des privatisations) constituent des barrières à l?exécution de ces politiques ; ce sont les obligations de prise en charge du passif de l?entreprise, de préservation de son emploi et de réalisation de certains investissements de modernisation ; c?est ainsi que les deux premières obligations (reprise des dettes et maintien des effectifs de salariés) ont freiné l?exécution des programmes de privatisation dans le monde arabe (Egypte, Jordanie, Maroc...). C?est pourquoi, il semble judicieux que les firmes étatiques, même déstructurées mais présentant un potentiel compétitif soient, en l?absence de repreneurs, de « partenaires », mises à niveau (au plan des équipements, de la qualification des travailleurs et de la gouvernance) pour rester sur le marché. En l?absence d?une telle politique, ces firmes seront emportées par la vague du libre-échange (ruinant ainsi un potentiel de croissance et d?emploi). D?ailleurs, le « remodelage » de l?économie par la privatisation ne signifie pas toujours l?élimination de toute entreprise d?Etat. Elle traduit souvent (comme en Tunisie) une volonté de rééquilibrer les poids respectifs du secteur privé et du secteur public. De plus, la privatisation est un processus long et parfois aléatoire qui laisse persister, au moins temporairement, la présence d?un secteur public productif, plus ou moins étendu. A titre d?illustration, en Pologne, (où les institutions financières internationales ont, en 1990, inauguré la « thérapie de choc »), la plupart des entreprises socialistes, notamment les plus grandes, n?ont pas été encore transférées à la sphère privée. Par conséquent, dans les économies de type socialiste en transition vers l?économie capitaliste de marché (comme l?Algérie), quelle que soit l?intensité de la détermination des pouvoirs publics à privatiser les activités productives et à ériger une « économie privée », il subsistera des entreprises publiques qui imposeront de facto, pendant un certain temps, une économie mixte comme un legs du passé. La privatisation (quelle qu?en soit la forme) est généralement pénible humainement. A ce titre, elle suscite partout des débats parfois animés et marqués par les valeurs socio-politiques de chaque pays. Dans ces controverses, une des questions politiques importantes soulevées est celle de savoir au profit de qui la privatisation est appelée à se faire, notamment quand il s?agit de firmes d?une certaine importance. En Europe orientale, des économistes réformateurs libéraux ont, paradoxalement, contesté la cession de la propriété d?entreprises socialistes au capital international. En Algérie, l?investissement direct étranger paraît exercer une certaine fascination qui s?explique peut-être par ce qui en est attendu, à tort ou à raison : le transfert de technologie d?abord et ensuite, l?apport de capitaux de modernisation et des marchés extérieurs. Cela ne doit pas nous empêcher de noter que : tout investissement étranger n?est pas toujours utile ou favorable au pays ; s?il transfère une partie de son savoir-faire, celui-ci ne profite qu?à l?entreprise où il détient des participations ; il n?est pas certain que la balance-devises (retraçant les apports de l?investisseur, d?un côté et ses transferts au titre des bénéfices et du capital résiduel investi, de l?autre côté) soit favorable à terme au pays d?accueil ; l?une des conditions nécessaires à l?attraction du capital international, (intervenant généralement de façon secondaire), est que l?initiative privée nationale montre la voie en s?impliquant dans l?investissement productif ; « l?internalisation » du développement demeure donc un impératif, y compris dans le nouveau contexte, celui du marché de libre concurrence, de la mondialisation. En conclusion, dans les pays où les pesanteurs idéologiques et politiques sont considérables, il est difficile d?imaginer une restructuration brutale du secteur public ; celle-ci doit alors être graduelle et s?appuyer sur un consensus socio-politique le plus large possible, en sachant que l?hostilité à cette action peut provenir des travailleurs (craignant la perte de leur emploi), de la techno-bureaucratie (qui s?attend à un affaiblissement de son pouvoir) et de certaines couches de la population (qui appréhendent le « bradage » du patrimoine collectif, l?aggravation des inégalités sociales et le contrôle de l?économie par le capital étranger). Pour vaincre de telles résistances et gagner la population aux réformes, certains Etats de l?Europe orientale n?ont pas hésité à verser dans le « capitalisme populaire » en lui distribuant, gratuitement ou à des conditions avantageuses, des actions dans des entreprises privatisables ; la cession, partielle ou totale, d?entreprises publiques à leurs salariés (prévue dans la législation algérienne) procède, dans une certaine mesure, de la même préoccupation. La mise en place de mécanismes de restructuration-privatisation, équitables et transparents, n?est pas, non plus, dissociable de la quête du consensus social. De même, la privatisation de masse, au profit de la population n?exprime pas nécessairement l?abandon de la recherche de l?efficience, mais plutôt le choix, dans les économies en transition, d?une approche politiquement faisable(7). Eléments bibliographiques 2) I. Grosfeld et T. Tresrel : Competition and ownership structure : substitutes or complements ? Evidence from the Warsaw stock exchange, Economics of transition, Volume 10, 2002, p.525, 3) K.Yudaeva, K.Kozlov, N.Malentrieva et N.Panomareva : Does foreign ownership matter ? The Russian experience, Economics of transition, Volume 11, 2003, p.384, 4) M.Rizov : Firm investment in transition, evidence from Roumanian transition manufactures, Economics of transition, Volume 12,2004, p.725, 5) Xiao Hui e Lu et Chang Shu : Determinants of export performance evidence from Chinese industries, The economics of planning, 1/2003, p.55, 6) H. Bénissad : Algérie, de la planification socialiste à l?économie de marché, 1962/2004, Enag, Alger, 2004, p.207, 7) J. Klatz et J.Owens : Voucher privatisation, a detour on the road of transition, Economics of transition, Volume 10, 2002, p.525,
Posté Le : 06/12/2005
Posté par : sofiane
Ecrit par : Hocine Bénissad
Source : www.elwatan.com