Rénover et démystifier le "contrôle" pour optimiser la gestion locale

Par : Mouhoubi Allaoua
Retraité de l'enseignementsupérieur Université de Béjaïa
La démarche permettant d'assurer la performance du service public territorial passe par l'implantation du système de contrôle de gestion. Fonction qui s'est développée dans les pays de l'OCDE dans les années 1970 à la faveur du courant "New Public Management" (nouvelle gestion publique), qui a tenté de transférer la pensée managériale du privé au secteur public dans lequel elle se poserait comme une fonction centrale de pilotage des politiques publiques pouvant aider à l'identification des leviers permettant d'améliorer la qualité et l'efficience des prestations de service public."
Le projet constitutionnel propose de consacrer la qualité, la prospective et l'efficience du service public. Les administrations, en particulier les collectivités locales, qui délivrent ces prestations, dont la défaillance est donc reconnue, peuvent- elles relever ce défi alors qu'elles n'ont développé ni procédure, ni système d'information, ni innovation en matière de relations publiques et continuent pour certaines de fonctionner avec des organigrammes de la "préhistoire".
L'enjeu est franchement risqué compte tenu de leurs maigres moyens financiers qui vont être davantage rabotés par la crise multiforme et d'une autonomie de gestion en peau de chagrin, faisant qu'un président d'APC n'a même pas le pouvoir de réaliser un dos d'âne ! Situation qui exige le changement de paradigme avec de nouveaux instruments de gestion fondés sur le concept de "contrôle" aux préjugés défavorables à démystifier et la rénovation des systèmes institutionnels existants en matière de contrôle de régularité qu'il est urgent d'adapter à une logique d'efficacité.
C'est le cas du contrôle comptable exercé de manière systématique par le Trésorier public sur chaque dépense quels que soient sa nature et son niveau d'importance, provoquant très souvent en raison de la mauvaise qualité comptable des rejets répétitifs qui exacerbent la relation de la commune avec les opérateurs économiques qui subissent les retards de paiement. Situation qui nécessiterait de passer à un contrôle sélectif et proportionné selon le risque et l'enjeu de la dépense, voire même de l'alléger avec un contrôle a posteriori pour certaines dépenses à caractère obligatoire, à l'instar du règlement des salaires.
D'autre part, dans une logique d'améliorer la qualité comptable des services financiers de la commune, la mission du Trésorier public devrait restituer, dans la forme d'un audit et de façon périodique, le bilan des rejets imputables aux dysfonctionnements de l'organisation comptable qui doivent faire l'objet de mesures correctives.
Des recommandations de l'IGF
Le contrôle financier instauré depuis 2011 sur la régularité des dépenses, qui est appliqué avec beaucoup d'hostilité de la part des ordonnateurs des APC qui l'accusent d'alourdir les procédures, gagnerait également à être rénové pour étendre ses missions vers plus de conseil de gestion.
Le contrôle budgétaire, censé être exercé par la tutelle pour la conformité de la procédure en matière d'équilibre, de calendrier et des dépenses obligatoires, manque d'efficacité dans le suivi, laissant les communes à fort potentiel financier afficher des excédents de recettes de fonctionnement nuisibles, faute de consommation des enveloppes allouées, avec même dans certains cas des désaffectations récurrentes de crédits d'équipements au gré des alliances politiciennes de circonstance.
Faute de publicité, les recommandations formulées dans le cadre des opérations ponctuelles de contrôle par l'Inspection générale des finances (IGF) et la Cour des comptes sur la comptabilité communale sont très souvent ignorées et inappliquées. Mais la réponse à l'enjeu du projet constitutionnel visant à renforcer l'efficacité et l'efficience de l'action de la collectivité locale implique un approfondissement des instruments de gestion et de pilotage de la gouvernance.
À commencer par la mise en place du système de contrôle interne articulé autour d'un ensemble de mesures, qui identifie les risques de gaspillage, de fraude et qui veille au respect des normes légales, la fiabilité de l'information comptable et l'identification des fonctions incompatibles qui doivent être séparées.
Car il n'est pas rare de voir dans une commune un même responsable cumuler les fonctions d'établissement de bon de commande, de l'imputation budgétaire, du bon de réception, du visa service fait et de la validation de la facture, faisant comme le dit l'adage populaire "laâb H'mida, racham H'mida", alors que l'intérêt général exige une gestion de rigueur. L'existence de sécurités administratives de contrôle interne permet la sauvegarde du patrimoine et sa préservation de conventions irrégulières pouvant faire subir de lourds préjudices.
Etant une mesure minimale de gestion, la révision du code de la commune doit rendre obligatoire sa mise en place après adoption par délibération de l'assemblée populaire. Instauration du système de contrôle interne qui peut s'inspirer des référentiels internationaux existants pour le secteur public de l'Intosai.*
Cependant, la démarche permettant d'assurer la performance du service public territorial passe par l'implantation du système de contrôle de gestion.
Fonction qui s'est développée dans les pays de l'OCDE** dans les années 1970 à la faveur du courant "New Public Management" (nouvelle gestion publique), qui a tenté de transférer la pensée managériale du privé au secteur public dans lequel elle se poserait comme une fonction centrale de pilotage des politiques publiques pouvant aider à l'identification des leviers permettant d'améliorer la qualité et l'efficience des prestations de service public.
Cependant, cette fonction de contrôle de gestion, dont la définition de référence est donnée par le pionnier en la matière R. N. Anthony*** en 1965, qui met en avant comme piliers fondamentaux la planification stratégique et la responsabilisation des managers, ne peut s'accorder avec la courte vue de la gestion locale, limitée sur l'horizon d'une année avec des budgets de fonctionnement incrémentés d'un exercice à un autre sans aucune analyse et des crédits d'investissement éparpillés et sans évaluation d'impact.
Ce qui impose aussi une réforme de la loi sur la commune qui doit faire obligation à l'assemblée élue d'élaborer et d'adopter à son installation un schéma directeur de développement déclinant la vision des politiques publiques permettant une formalisation des objectifs quantitatifs. L'autonomie au coeur du processus de contrôle de gestion pose également la problématique de la décentralisation et celle des réformes perpétuellement reportées en matière de finances et de fiscalité locale.
Sans négliger les règles rigides de la commune, comme les procédures de marché public, les extrants difficilement mesurables et les activités hétérogènes, la fonction de contrôle de gestion doit cependant prendre sa place dans l'organigramme qu'il faut faire rénover en urgence pour éliminer les incohérences fonctionnelles constatées et définir les périmètres de responsabilisation correspondant aux objectifs fixés.
La validation des comptes comptables de la collectivité est effectuée dans le cadre du contrôle externe réalisé par un organisme extérieur indépendant, qu'il faut se garder cependant d'opposer au contrôle interne sous l'angle duquel s'appuie l'étendue des vérifications, dont l'application qui commence à être expérimentée dans certains pays d'Europe ne saurait être envisagée dans l'état actuel de la nature des états financiers, fondé sur le système de comptabilité budgétaire qu'il est urgent de développer vers une comptabilité patrimoniale.
Quid du contrôle citoyen '
Des questions restent posées précisément sur les raisons de la non-mise en œuvre des nouvelles nomenclatures budgétaires fixées par le décret du 21 août 2012 et sur les résultats des programmes de formation engagés depuis 2017 pour la mise en conformité de la comptabilité publique aux normes internationales Ipsas****.
Enfin le contrôle citoyen dont la pratique repose sur le mécanisme de la démocratie participative qui peut favoriser l'amélioration de la gestion publique par la transparence qu'elle peut imposer, pour autant qu'il y ait une législation claire, au lieu de l'énoncé incantatoire de la Constitution de 2016 "art. 17", donnant droit à l'accès à l'information et aux documents budgétaires, qui ne peut venir de la seule volonté des assemblées élues généralement dirigées par des formations politiques qui ne sont pas favorables à sa pratique, y compris par celles prétendues de l'opposition qui n'ont pas cessé de se présenter comme les parangons de la démocratie de "catalogue et de prospectus".
Nouveaux dispositifs de contrôle qu'il est urgent de démystifier par la voie légale et contrôles de régularité classique à rénover vers une logique d'évaluation de la gestion et de son efficacité. Vaste chantier de modernisation de l'administration publique par sa dématérialisation, les systèmes informatiques de gestion et surtout la mise en œuvre de la réforme des finances de l'Etat avec l'application de la loi organique des lois de finances (Lolf) du 2 septembre 2018 qui ne manquera pas d'avoir des retombées positives sur l'optimisation de la gestion locale.
* Intosai : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques.
** OCDE : Organisation de coopération et de développement économique.
*** R. Anthony 1965 : "Le contrôle de gestion est le processus par lequel les managers obtiennent l'assurance que les ressources sont obtenues et utilisées de manière efficace et efficiente pour la réalisation des objectifs de l'organisation."
**** Ipsas : Normes comptables internationales pour le secteur public.