Réforme du statut général de la fonction publique et digressions assimilées (3e partie et fin)

Par Boudina Rachid, énarque
«Les conséquences de ce qu'on ne fait pas sont les plus graves.»
(Marcel Mariën, écrivain)
L'authentique modèle de la contractualisation doit se construire dans une rupture assumée avec le statut de carrière. Il doit s'en distinguer particulièrement, tant par le procédé de recrutement, qui serait le moins procédurier possible, que par les modalités de rupture du lien de travail, qui protègent, certes, mais qui doivent être moins formalisées, moins attentistes que les procédures de la fonction publique de carrière. Même si la formule peut heurter dès l'abord, il s'agira de recruter facilement et de limoger tout aussi facilement.
Tout aussi brutal est l'autre déterminant de la contractualisation qui permet à l'employeur de recruter son agent sur un emploi précis, sans autre procédure, ou si peu, et que si demain l'emploi est supprimé, l'agent contractuel est limogé sans autre procès.
En conséquence de ce choix, l'administration s'en trouvera obligée de mettre en place un répertoire des métiers, qui déclinerait les emplois de l'administration dans toute leur diversité et tout aussi factuellement les savoirs et savoir-faire correspondant à chacun des métiers répertoriés. Vieille intention s'il en est, qui a fait long feu.
Ce modèle plairait, en n'en pas douter, à tous ces petits chefs, qui oublient d'où ils viennent, pour les uns devenus grands, qui iront jusqu'à jurer qu'avec un tel statut, ils pourraient renverser le monde, manquant de se rappeler qu'avant d'être petits chefs, ils se recrutaient parmi les plus ardents défenseurs du statut de carrière.
Dans tout cela, il y a évidemment un obstacle. Il peut être petit comme il peut être assez consistant, qui, dans ce cas, pourrait préjudicier sérieusement au projet de contractualisation jusqu'à le rendre caduc. Cet empêchement, si on peut dire, pourrait être le fait de l'article 67 du texte constitutionnel qui édicte que «l'égal accès aux fonctions et aux emplois au sein de l'Etat est garanti à tous les citoyens, à l'exception de ceux liés à la souveraineté et à la sécurité nationales». En effet, on peut redouter que le juge constitutionnel pourrait trouver à considérer, s'appuyant sur les dispositions de l'article cité ci-dessus, que la contractualisation est de nature à transgresser le principe d'égalité d'accès aux emplois publics. C'est dire, que tout projet de contractualisation doit prévenir ce risque en usant et en proposant une formule de recrutement assez neutre pour faire admettre au juge dont il s'agit que le principe d'égalité d'accès aux emplois publics est préservé. Il n'y a pas lieu de se préoccuper de l'usage du vocable même de concours, qu'importe s'il symbolise dans l'esprit des gens le principe même de l'égalité d'accès aux emplois publics, et tant qu'il n'est pas cité tel quel dans la Constitution. Il faut juste savoir employer une dénomination qui, par sa formulation même, apporterait une sorte de caution à une procédure de sélection emportant, dans son principe et dans ses modalités le respect, sinon apparent, au moins suggéré. Même si la circonstance que le test ne mentionnera pas les épreuves écrites, ne sera pas de nature à faire obstacle à la régularité du recrutement, pourvu que le procédé utilisé réponde bien à la préoccupation de donner leurs chances à tous les candidats.
4-2- Les modalités
Il n'est certainement pas facile d'opter d'emblée pour une contractualisation généralisée à toute la fonction publique. Une pensée sensée opterait pour une expérimentation progressive, qui, au fur et à mesure, ajusterait et adapterait la mise en ?uvre du dispositif, commençant déjà par délimiter son périmètre de compétence. Il serait d'un bon avis de tester et d'éprouver le système au niveau de quelques administrations connues et reconnues pour leur bonne réactivité et leur capacité à s'approprier plus facilement les procédures innovantes.
Quant à la cartographie des emplois admissibles à la contractualisation, elle pourrait s'accommoder d'une des deux voies suivantes :
- soit la contractualisation de tous les emplois régis par le statut particulier des corps communs, excepté la filière des transmissions nationales, ainsi que tous les emplois sous statut spécifique qui sont essentiellement à teneur gestionnaire, tels que les personnels de laboratoire, de l'intendance et de l'alimentation scolaire de l'éducation nationale ou ceux de la filière administration générale des fonctionnaires de l'administration des collectivités territoriales et des emplois similaires appartenant à d'autres secteurs, dont le profil est en tous points comparable aux emplois relevant du statut des corps communs ;
- soit la contractualisation des emplois correspondant aux corps et grades classés dans les catégories 1 à 10 instituées par le décret 07-304 du 29 septembre 2007 fixant la grille indiciaire des fonctionnaires, excepté les emplois correspondant aux corps de sécurité, d'inspection et de contrôle et ceux pour lesquels une formation spécialisée est exigée.
Concernant les emplois dits d'autorité ou de souveraineté, la formule pourrait être la suivante :
mettre en place une fonction publique partielle, composée d'une filière de statuts autonomes à l'exemple de la Sûreté nationale, la pénitentiaire, les douanes et la Protection civile, avec en face la contractualisation de tous les autres emplois, acceptant de fait que les contractuels puissent occuper les emplois dits de confiance, ou emportant une obligation de réserve accentuée à l'instar des emplois de cabinet. Il existe bien des pays où les emplois d'autorité sont entièrement pourvus par des contractuels de droit public et même par des employés régis par de droit privé.
Concernant les nominations aux fonctions supérieures, il faut envisager qu'elles interviendraient soit par voie de détachement parmi les fonctionnaires «résiduels» remplissant les conditions qui les sous-tendent, soit parmi les contractuels remplissant les mêmes conditions. Ce schéma est d'autant plus pertinent en considération des dispositions de l'article 103, alinéa 2 de la Constitution qui stipule que «le gouvernement est dirigé par un chef du gouvernement lorsqu'il résulte des élections législatives une majorité parlementaire». D'où il est logique de comprendre, qu'en situation d'alternance, le chef du gouvernement a le pouvoir de nommer dans des fonctions supérieures comme il l'entend et qu'il peut s'en défaire comme il le veut. Dans ces circonstances, très hypothétiques, un vrai «système des dépouilles» à l'algérienne pourrait voir le jour. Quant à la procédure de nomination sur les postes supérieurs, soit qu'on lui fait application du même régime que celui des fonctions supérieures, soit, pour ceux d'entre eux qui ne sont pas supposés avoir une connotation politique, ils seront nommés parmi les fonctionnaires restants, par voie de détachement, ou parmi les contractuels à jour des conditions fixées par le texte concerné. Dans un tel contexte, pour le moment imaginaire, on pourrait même espérer pouvoir faire barrage aux nominations de complaisance. Le mieux encore serait d'instituer un concours, autant pour nommer sur les postes supérieurs que dans les fonctions supérieures, notamment celles qui se distinguent par un profil technique avéré.
Si bien que le raisonnement vaut pareillement pour les exécutifs communaux, qui auraient toute latitude pour nommer à des postes supérieurs de confiance selon leur bon vouloir, à plus forte raison pour nommer le secrétaire général de l'Assemblée populaire communale, qui, dans le principe de la démocratie locale et de la démocratie tout court, n'a pas à être nommé ni par arrêté du ministre de l'Intérieur et encore moins par décret. Au-delà, ce qui est d'une logique limpide, il faut prévoir, en vertu du même raisonnement, que l'exécutif communal puisse recruter des collaborateurs de cabinet par voie de contrat pour le temps du mandat de l'assemblée.

5- Un recours pur et dur au droit du travail
Dans ce cas de figure, on peut dire que nous sommes plus près de l'anticipation que d'une vraie potentialité. Non pas parce que le mécanisme serait techniquement rédhibitoire, quoique, mais plus parce que l'opinion publique, imprégnée d'un égalitarisme exagérément sensible sur le sujet, pourrait y voir une solution trop brutale pour qu'elle puisse acquiescer à sa mise en ?uvre.
Toutefois, comme il n'est pas défendu d'imaginer que cette hypothèse n'est pas absolument inconcevable, nous nous évertuerons ici à essayer de donner corps à cette virtualité au cours d'un scénario forcément improbable.
Il faut savoir que le statut de la fonction publique et les lois qui régissent le droit du travail se ressemblent sur beaucoup d'aspects du fait qu'ils se sont interpénétrés au fil du temps par l'effet conjugué d'une doctrine et d'une jurisprudence étrangère foisonnante qui ont contribué à faire confluer les législations touchant aux deux domaines. À ce sujet, on peut citer les règles applicables en matière d'hygiène, de sécurité et de médecine au travail. On peut aussi rappeler que certaines règles, ayant leur origine dans le droit du travail, lui-même alimenté par les conventions internationales, ont été plus directement importées et recyclées par le statut général de la fonction publique, à l'exemple des dispositions relatives à la durée légale du travail, aux repos légaux, aux congés et aux absences en particulier.
Dans l'absolu, ces dispositions ne posent pas problème. Ce qui pourrait être ardu dans cette occurrence, c'est que les gestionnaires publics vont devoir se faire violence pour s'approprier les lois qui font le droit du travail (non encore codifié), en particulier la loi n°90-11 du 21 avril 1990 relative aux relations de travail et, plus difficile encore, la loi n°90-04 du 6 février 1990 relative au règlement des conflits individuels de travail. L'appropriation de ce corpus constituerait un redoutable défi pour les gestionnaires de l'administration, du fait que l'environnement et l'organisation de l'administration pourraient compromettre l'intégration de l'architecture de l'édifice législatif en question, bâti autour d'une logique propre au monde du travail. Aussi, faut-il se poser la question de savoir qui doit le plus s'adapter à la situation. Serait-ce le droit du travail ou l'administration ' Sans cela, le dispositif serait tout bonnement inopérant. L'autre infortune à l'horizon du dispositif serait de connaître, en cas de conflit individuel opposant l'Etat à son agent, qui du juge administratif ou du juge de l'ordre judiciaire serait compétent. Serait-ce le juge administratif, en tant que l'Etat, employeur public, est partie au litige, ce qui donc habilite le juge administratif sur le fondement des dispositions de l'article 800 du code des procédures civiles et administratives ' Ou serait-ce le juge statuant civil, statuant en matière sociale, qui pourrait revendiquer sa compétence en vertu des règles de fond qui commandent l'application du droit du travail ' À n'en pas douter, ce projet aura à subir tellement de difficultés qu'il mériterait qu'on lui réserve une étude de cas rien que pour voir s'il a quelques chances de fonctionner en situation réelle.
À moins que le législateur en vienne à prendre ses responsabilités pour configurer une sorte de schéma de rupture et trouver par lui-même comment résoudre le problème. Dès maintenant, on peut parier que les juristes vont diverger sur la solution qui conviendrait d'être retenue : les uns inclineront à soutenir, arguments à l'appui, que le juge du tribunal siégeant en matière sociale serait en droit de se déclarer compétent, par contre, d'autres n'en démordront pas pour affirmer que c'est le juge administratif qui doit être compétent en la matière.
Dans l'éventualité où l'administration devra transposer tel quel le droit du travail dans la sphère publique, il lui faudrait encore s'accommoder de l'itinéraire et de la procédure configurés par le droit susdit (bureaux de conciliation, tribunal siégeant en matière sociale). Ça serait d'ailleurs une situation bien singulière que de voir le juge administratif, à supposer que sa compétence soit admise, s'interroger s'il doit appliquer les règles de fond instituées par la loi 90-04, ou juger comme en matière de contentieux administratif. Au-delà, pour bien voir que ce ne sera pas de la sinécure, les gestionnaires publics, même moyennant les arrangements les plus congruents, vont devoir se faire violence pour s'approprier la logistique technique du droit du travail, notamment les procédures et les parcours que requiert la représentation des travailleurs (délégués, comité de participation, fonctionnement et facilités), de même que celles qui regardent la négociation collective, les modalités d'institution et de renouvellement des conventions et accords collectifs, pour ne citer que ces questions qui sont loin de convenir au modèle administratif. Même le rôle de l'inspecteur du travail s'en trouvera impacté, en tant que ses prérogatives ne pourront pas lui permettre d'enjoindre à l'administration de faire ou de ne pas faire. Dans le meilleur des cas, il pourra à peine suggérer des conseils de prévention.
C'est dire que pas grand-chose ne peut se faire dans la perspective d'un personnel public régi par le droit du travail, sans modifier certaines lois sociales, soit pour les adapter aux spécificités de l'administration, ou, à l'inverse, pour accommoder l'administration au droit du travail.
6- La réforme managériale
Et si, tout compte fait, le problème de l'administration algérienne n'a rien à voir avec le statut ' Certainement qu'il comporte des incohérences, qu'il se caractérise par sa lourdeur et qu'il est fort dispendieux. Ne pas reconnaître ce constat c'est vraiment manquer de lucidité. Est-ce juste pour autant de se polariser uniquement sur le statut ' Certes, le statut a besoin d'une réingénierie complète, sûrement aussi qu'il a une relation de causalité avec le management de l'administration, mais quelle que soit sa part de responsabilité, il ne pourrait représenter qu'une partie du problème.
D'où la conclusion que l'administration algérienne, dans son organisation actuelle et dans la façon dont elle fonctionne au quotidien, commande davantage la modernisation de ses process de gestion qu'autre chose. Au-delà des stratégies discursives qui sont périodiquement ressourcées, la réforme d'aujourd'hui importe de mobiliser dorénavant les techniques managériales concrètes, exigeant en l'occurrence d'agir différemment en vue de mettre en ?uvre une organisation plus flexible, plus réceptive et susceptible de s'adapter aux conditions changeantes de l'environnement. Certains diront qu'on doit éprouver ces médications, en premier lieu au sein de l'entreprise, ensuite, il sera bien temps de les transposer dans l'administration. Sacrée gageure s'il en est. Au point où elle en est, l'administration n'a plus le temps de patienter, à supposer même qu'il existe vraiment des recettes utiles au sein de nos entreprises, que l'on pourrait effectivement transférer vers l'administration. Elle a plus besoin de mettre en ?uvre dans les meilleurs délais des pratiques qui devront dépasser les discours à la mode, pour cibler au moins des objectifs urgemment atteignables et améliorables
Voici quelques-uns de ces axes de travail qui devraient possiblement favoriser une approche pragmatique du problème :
1) Management des ressources humaines
Il ne faut pas croire que la gestion des ressources humaines est forcément liée à la logique du marché et de l'impératif de rentabilité. Depuis déjà un certain moment, elle s'est très bien installée dans les administrations. Malheureusement, la vraie GRH est quasi méconnue sous nos cieux. Pour le mieux, on a affaire à une gestion statutaire qui se borne, quand elle le fait bien, à expédier les rendez-vous statutaires, sans chercher ni à développer ni à consolider ses ressources. Aujourd'hui, notre administration se complaît juste à pratiquer une gestion ou plutôt une administration du personnel qui résulte d'une approche strictement empirique, qui est vouée à intervenir au cours des grandes phases de la vie professionnelle du fonctionnaire, à savoir recruter, titulariser les personnels stagiaires, faire de la formation pour consommer le budget formation, enregistrer les données individuelles et collectives du personnel, suivre les déclarations sociales ou autres, préparer les rendez-vous des commissions paritaires ou autres menus travaux prévus par le calendrier. On est loin d'une approche «manager RH» qui s'occupe de missions autrement plus utiles, telles que mobiliser l'organisation, la doter de vraies compétences et être le partenaire de l'institution au quotidien. Que dire de la Gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences (GPEC) qui est devenue, presque partout, un outil qui permet de maîtriser une gestion anticipative et préventive des ressources humaines, en fonction des contraintes de l'environnement et des choix stratégiques de l'institution ' Jamais tentée sous nos cieux, elle représente pourtant un excellent moyen, qui met en ?uvre tout un ensemble de démarches, procédures et méthodes, pour analyser les divers avenirs possibles de l'administration en anticipant les décisions à venir. Ça paraît compliqué, peut-être bien ! Néanmoins, pour celui qui veut s'y mettre, l'avantage est qu'il ne sera même pas obligé de passer par des expérimentations qui lui feraient perdre du temps. Il faut juste avoir l'envie et la volonté et, bien sûr, les moyens intellectuels idoines pour passer directement au dispositif GPEC de dernière génération.
Très étrangement, personne n'en souffle mot chez nous, comme si c'est parler de théorie quantique. Pourtant, dans ce domaine comme dans tant d'autres, il n'y a pas de fausse honte à s'inspirer de l'autre. Tout le monde vous dira que les expériences des administrations étrangères sont riches d'enseignements. Aussi, partir de leur histoire ou de leurs leçons n'a rien d'humiliant. Ce qui est déshonorant, c'est surtout de stagner, de ne pas avancer, donc de reculer, comme dit l'adage populaire.
2) Rénover la gestion publique
Les réformes étrangères n'ont pas été construites à partir du néant ; partout, elles ont suivi un long cheminement au point qu'elles ont fini par se rejoindre sur un certain nombre de moyens pour améliorer la gestion publique. Normalement, le nouveau système budgétaire doit autant enrichir le débat budgétaire, que diffuser une nouvelle culture de la gestion publique. Sa mise en ?uvre, mieux que tout autre démarche, pourrait réellement favoriser l'émergence de nombre d'outils de gestion, comme le contrôle du même nom, qui devront aider à améliorer le fonctionnement interne de l'administration et de lui permettre de mesurer la performance de son action dans quelque domaine que ce soit. Bien informés, maîtrisant mieux leurs moyens d'action et assurant en connaissance de cause leurs missions de pilotage, les décideurs pourront même recourir à l'externalisation de certaines missions, traditionnellement confiées aux services publics ou même d'envisager des partenariats public-privé. En ce moment, par exemple, ce qui semble urgent de privilégier, c'est en particulier de procéder à des revues de gestion des politiques publiques, que l'Etat limite ses missions à fixer les priorités collectives, à clarifier ses missions et à manager ses ressources financières. Ce qui n'exclut pas d'intervenir momentanément pour assainir des situations de blocage. Il en va ainsi des marchés publics qui nécessitent d'ériger un code au sens juridique du terme (code à droit constant), qui puisse réorganiser et restructurer et surtout stabiliser l'ensemble des règles inhérentes au domaine et ainsi mieux éclairer les gestionnaires, les juges et tous les juristes et praticiens du droit, qui vivent constamment le risque de faire une mauvaise interprétation d'une disposition ou d'une autre.
3) S'approprier et développer les nouvelles technologies de l'information et de la communication au sein de l'administration
L'appropriation des NTIC doit jouer un rôle majeur dans l'amélioration de la performance des administrations. Celles-ci, à n'en pas douter, disposent d'un parc important mais qui reste notoirement sous-utilisé. Aussi, faut-il que les pouvoirs publics réagissent promptement pour impulser une politique volontariste qui puisse accompagner la modernisation de la gestion publique. L'emploi réel des NTIC au niveau des administrations n'est même pas connu. Pour ainsi dire, tout reste à faire, ce qui peut être, paradoxalement, un avantage au sens où l'autorité peut en tirer profit pour mettre en place une vraie stratégie et pour, éventuellement, réétudier son organisation et réviser les procédures décalées ou tombées dans la désuétude. Ce qui est flagrant, c'est que pour le moment, les utilisateurs publics ne tirent pas assez profit des possibilités offertes par les NTIC. Aussi, faut-il penser à créer une agence dédiée à développer l'usage des NTIC et à proposer les modalités de son implantation au sein de l'administration. On peut d'ores et déjà parier qu'elle sera autrement plus utile que tous ces établissements, conseils ou autres qui prolifèrent dans l'espace territorial, qui ne rapportent aucune plus-value, dont pourrait tirer profit la collectivité nationale.
7- Conclusion
À la fin de cette contribution, qui reste évidemment entachée d'une certaine faiblesse méthodologique, volontairement et délibérément entretenue, il nous faut admettre qu'il n'existe pas de modèle paradigmatique de fonction publique, ce qui peut contrarier, voire exaspérer celui qui aurait pu penser, un moment, qu'à travers mes pérégrinations d'ici j'inclinais plus pour tel système de statut ou pour un autre. En fait, et depuis le début, l'intention c'était de vouloir «fomenter» un débat autour de la question du statut et plus largement de la réforme de l'administration. La réforme de l'administration ne doit pas être sacrifiée sur l'autel de quelques discours périodiques qui prétendent tenir lieu de programme. On l'a dit, on le répète, le statut n'est pas responsable des faiblesses de l'administration. C'est faux de croire qu'en changeant de statut, l'administration s'en trouverait automatiquement soulagée de ses dysfonctionnements.
Parler de management dans l'administration algérienne, c'est comme parler de corde dans la maison d'un pendu. C'est douloureux de le dire, mais c'est un constat à froid que personne ne pourra contredire. C'est dit sans méchanceté, par respect à tous ces fonctionnaires anonymes qui se dévouent et qui portent à bout de bras l'administration.
À dire vrai, notre administration n'est pas en état ou dans les dispositions de se «frotter» aux techniques de la contractualisation et encore moins d'enrôler les règles du droit du travail. On ne peut pas nier que l'actuel statut soit imparfait ; néanmoins, on n'y trouvera aucune disposition statutaire qui prescrit la sous-performance. Et si on se doit d'éviter d'être trop injuste avec l'administration, il nous faudra reconnaître qu'elle est moins malade du statut que de l'usage malintentionné qu'en font certains de ses agents, du plus bas au plus haut de la hiérarchie, pour défendre d'indus privilèges.
B. R.