Réforme du statut général de la fonction publique et digressions assimilées (2e partie)

«Les conséquences de ce qu'on ne fait pas sont les plus graves.»(Marcel Mariën, écrivain)
Par Boudina Rachid, énarque
3- Réformer l'actuel statut ou changer en profondeur
3-1 Le contexte
À sa décharge, il faut dire que la fonction publique algérienne n'a jamais profité d'une feuille de route claire, qui aurait pu baliser son parcours ou désigné franchement ses objectifs et ses priorités, dans une démarche inclusive, allant de concert avec un projet de réforme de l'Etat clairement décliné. Il faut reconnaître aussi qu'il existe un fort et tenace préjugé qui affecte le jugement des autorités, qui, se basant sur le postulat que le fonctionnaire est vis-à-vis de l'administration dans une situation statutaire et réglementaire (cf. article 7 du statut actuel), refusent d'organiser le moindre dialogue avec les syndicats, même ceux qui sont dits représentatifs. Pis, il existe même un courant de pensée qui considère que les syndicats ne sont pas aptes à promouvoir des idées d'action, favorisant le bon fonctionnement de l'administration et qu'ils sont là juste pour réclamer plus et mieux de rémunération, abdiquant sur d'autres griefs qui font le c?ur des doléances chez un syndicat qui assume son statut de revendicateur, voire de protestataire.
Aussi refusent-ils, par principe, de prendre langue sérieusement avec les syndicats à l'exception de la longue période de la tripartite d'autrefois qui s'explique par le statut de l'UGTA, qui avait un rôle particulier à jouer, aussi peu syndical que très politique. Pourtant, le dialogue ou la négociation, pour peu que toutes les parties s'y prêtent sincèrement, peuvent conduire les partenaires à se préoccuper chacun de l'intérêt de l'autre et, d'une façon également favorable, de son propre intérêt. Il n'existe pas un meilleur moyen qui permet de mieux comprendre les revendications du partenaire, de mieux les anticiper ou de mieux les gérer. De son côté, celui-ci aura aussi à mieux appréhender les priorités de l'autorité étatique. Ce n'est pas la matière qui manque, elle est plutôt abondante : la politique de rémunération et du pouvoir d'achat, la formation continue, les écoles du service public, le droit à la mobilité, la révision de l'architecture statutaire, la situation des agents contractuels, l'action sociale considérée comme un tabou et autres sujets qui concourent à plus de transparence dans la gestion des dossiers qui contribuent à améliorer la cohésion sociale.
Il faut se convaincre que le temps est venu pour que tous ces dirigeants se débarrassent de cette attitude réductrice, pour donner prise à la naissance d'un dialogue social sincère et réellement opérant. La solution ne viendra pas comme par enchantement, il faut, en effet, donner consistance au dialogue, le stabiliser et l'organiser par des initiatives aussi concrètes que constantes.
Pour ce qui est du statut lui-même, il semble être tellement statique qu'on a de la peine à croire qu'il n'aurait pas besoin d'être revivifié. La question ne se pose pas. Pour peu qu'on s'y intéresse de près, on voit tout de suite qu'il y a nécessité à le rénover et les motifs pour le faire sont nombreux et variés. Même les pays qui ont inventé le système de carrière se rendent compte qu'il faut le renouveler, reconnaissant que le temps a changé et qu'il faut changer ce qui doit être changé.
Il ne faut pas se voiler la face, une transformation qui toucherait aux fondements de ce système fera réagir nombre de ses adeptes qui refuseront par principe de se projeter hors de lui. On pourrait même s'attendre, si seulement les autorités faisaient simplement mine de vouloir le renouveler, à ce qu'une levée de boucliers immédiate surgisse venant de personnes de tout bord, syndicalistes, politiques, analystes et autres qui vont s'arc-bouter pour défendre farouchement le système en vigueur, non pas parce que le service public s'en trouverait remis en cause, mais plus sûrement parce qu'elles perdraient les avantages acquis à l'ombre du statut. D'autres le feront soi-disant pour motif idéologique faisant croire que l'Etat n'a pas à se préoccuper de rentabilité, que sa seule mission reste de garantir l'intérêt général et, qu'à ce titre, la fonction publique de carrière reste le bon système, au nom justement de sa spécificité.
Pour ces gens-là, bouger les lignes dans ce domaine reviendrait à vouloir concilier l'inconciliable.
Dans le principe, il est vain de vouloir procéder à la réforme du statut sans se préoccuper d'une réforme de l'Etat. Réforme de l'administration et réforme de l'Etat, c'est aujourd'hui considéré comme étant les facettes d'une même problématique révélant au passage une évolution sémantique qui a fini par fusionner les deux concepts. Dans certains pays, la formule modernisation de l'Etat a pris le pas sur les autres formules.
Envisagée sous cet angle-là, la crainte serait que la réforme de l'Etat, mal embarquée, plusieurs fois éprouvée, plusieurs fois ajournée, sans résultats probants, inciterait à renoncer par avance à réformer l'actuel statut.
On n'est pas ici pour porter un jugement, mais on voit bien que ce dossier est à l'arrêt. Il y a comme une absence de volonté politique, à moins que ce soit imputable à l'absence d'une vision claire des objectifs et/ou à la difficulté de concevoir une méthode opérante.
En tout cas, ce n'est pas la Direction générale de la fonction publique et de la réforme de l'administration (DGFP/RA), à qui on a confié cette mission disproportionnée, qui pourrait faire avancer l'affaire. C'est vraiment manquer de clairvoyance et de discernement que de responsabiliser cette institution, qui est déjà lourdement empêtrée dans son précarré traditionnel qui absorbe l'essentiel de ses forces
Il faut toutefois reconnaître, à décharge de l'opérateur attitré, que la réforme de l'Etat doit être vue et ressentie comme l'affaire de tous, chacun selon son niveau de responsabilité, et qu'elle se doit de mobiliser une vraie force de frappe, qui engloberait et entraînerait dans un même mouvement des structures dédiées (coordination par le Premier ministre sous une forme ou une autre, comité interministériel permanent, secrétariat d'Etat, ou vice-ministère et tenue de conseils du gouvernement fréquents pour évaluer, recadrer et faire vivre le dispositif en entier).
Ce ne sont pas, en tout cas, les quelques initiatives épisodiques lancées par certains ministères, quoique louables dans leur principe, qui sauraient faire acquérir au dossier de la réforme un rythme de croisière soutenu tel que le souhaiterait le gouvernement. Il n'est pas exagéré de dire que toutes les réformes ayant vu le jour en Algérie évoquent plus des effets d'annonce, périodiquement ressuscités et recyclés, qu'une volonté réelle de prendre à bras-le-corps un dossier sollicitant engagement et persévérance.
D'où l'amère constat que les conditions préalables de la réforme du statut ne sont pas sincèrement réunies, à moins de considérer qu'un projet de statut ambitieux peut lui-même impulser par effet d'entraînement le démarrage d'une réforme de l'Etat sur des bases solides, qui ciblerait des séquences arrivées à maturation ou dont la concrétisation pourrait être facilement abordable. Ceci dit, pour tout projet de statut, il faudrait se résoudre à engager des modifications à la marge pour ?uvrer à réorganiser, voire à normaliser le fonctionnement de l'administration pour assainir dans l'urgence les situations jugées paralysantes, ou pour décanter le statut en cours de ses incohérences les plus flagrantes.
Faire autrement, c'est-à-dire lancer une réforme radicale et précipitée, débouchera inéluctablement sur une version «hors sol » qui ne satisfera personne.
Concernant les digressions annoncées dans le titre de cette contribution, quand bien même certains trouveraient que ces questions sont de la pure effraction à l'endroit de notre thématique, ou qu'elles sont hors de propos, nous insisterons ici pour en parler, car l'une et l'autre tendent à dévoiler certaines situations vécues par les fonctionnaires qui confinent à l'injustice. Il est d'abord question de la prime de départ à la retraite des fonctionnaires. C'est un sujet qui discrimine manifestement entre les employés du secteur public économique et parapublic et les fonctionnaires partant à la retraite. On ne peut rien reprocher aux commissions des ?uvres sociales des administrations. Elles ne peuvent donner que ce qu'elles peuvent. Si la question n'avait pas son importance, on pourrait même en rire lorsqu'on entend dire par les gens du secteur public économique et assimilés que le montant de cette prime est décidé et servi à leurs travailleurs selon ce qui est approuvé et prévu par les conventions collectives ou les accords collectifs. Ils osent même dire qu'ils sont riches et qu'ils peuvent donc octroyer des primes à leur convenance, alors même que c'est de notoriété publique que c'est grâce aux subventions de l'Etat qu'ils se permettent de vivre sur un grand pied. Certaines entités croient même avoir trouvé la parade et argumentent que c'est l'environnement concurrentiel dans lequel elles activent qui les oblige à faire des largesses à leurs employés, même après leur départ à la retraite, pour mieux fidéliser les présents, oubliant de préciser qu'elles exercent, pour la plupart, dans un contexte ultra-monopolistique qui leur permet de s'en donner à c?ur joie avec les deniers de l'Etat, en s'arrogeant des conventions ou accords d'entreprise ou interentreprises sur mesure, sans être soumis au moindre contrôle du propriétaire qu'est l'Etat.
Grand bien leur fasse aux employés de ces organismes, mais il ne reste pas moins que c'est une situation qui est très mal vécue par les fonctionnaires qui la ressentent, à raison, comme de l'arbitraire pur, a fortiori qu'ils observent que des organismes et sociétés publics de tout poil (il est facile de citer des noms s'il le fallait), où l'Etat est actionnaire majoritaire ou actionnaire unique, dépensent sans compter et que l'Etat ne fait même pas mine de s'en soucier.
Pourtant, dans une majorité de pays, cette prime est dûment réglementée par l'Etat pour tout le secteur public. Dans le cas général, elle est calculée sur la base d'un volume d'années d'ancienneté, chacun selon son poste, son grade ou son emploi dans la hiérarchie.
Dans cette affaire, l'Etat doit se dédouaner, ne serait-ce que pour fixer au moins des minima et des maxima pour donner une validité raisonnable à cette gratification de fin de carrière. Aussi toute solution serait la bienvenue du moment qu'elle arbitre avec équité entre les deux secteurs. Les fonctionnaires ne méritent pas qu'on leur tourne le dos au moment de leur départ à la retraite. C'est une obligation morale de l'Etat de se montrer fidèle envers eux.
Dans un autre registre, il n'est pas plus digressif que de remarquer que l'Etat ne s'implique pas, ou si peu, en matière d'action sociale vis-à-vis de ses fonctionnaires. Il s'agit moins de l'action sociale, en général, que de celle qui ressort de sa responsabilité pour participer concurremment aux commissions des ?uvres sociales, à la mise en place d'une politique sociale pérenne envers ses fonctionnaires. Ce n'est pas une action facultative, elle est très distinctement prévue à l'article 3 du décret n°82-179 du 15 mai 1982, qui enjoint l'Etat d'intervenir en complément des actions exécutées par les commissions des ?uvres sociales. Il n'est pas vain, là aussi, de reprocher à ce dispositif d'induire un déséquilibre manifeste pénalisant les agents exerçant dans les administrations de moindre importance qui ne bénéficient que de dotations symboliques. À tel point que ce dispositif justifierait qu'il lui soit appliqué une forme de péréquation, ou toute autre forme de compensation qui s'imputerait sur le budget de l'Etat.
L'action sociale de l'Etat, financée sur fonds publics, aurait à cibler des besoins spécifiques en faveur des fonctionnaires comme de créer des crèches, des restaurants administratifs ou inter-administratifs, d'accorder une aide à l'installation des personnels de l'Etat occupant des postes supérieurs, appelés à être mutés au titre de leurs fonctions ou, sans que ça soit limitatif, de donner assistance à ses agents et leurs familles dans des circonstances particulières.
De quelle diversion a-t-on fait usage ici ' N'est-ce pas davantage un détour justifié pour dévoiler les situations qui ne vont pas dans de sens de l'intérêt du fonctionnaire '
3-2 Moderniser l'actuel statut
Quiconque voudrait aujourd'hui améliorer le statut en vigueur devrait savoir qu'il s'engage à relever un lourd défi. Il aurait déjà à briser symboliquement le mauvais sort, qui est fait à la fonction publique et surmonter l'obstacle psychologique, qui fait croire que celle-ci est signe de lourdeur, d'inefficacité et de grosses dépenses.
Sans penser à une réforme de type radical qui s'orienterait à obtenir de meilleurs résultats économiques, que nous étudierons ultérieurement, il s'agit ici de faire quelques propositions, non hiérarchisées, de réforme, voire de simple réparation visant à requalifier le statut lui-même, son environnement et les pratiques qui en résultent :
- élaguer toutes les scories et raboter les multiples développements tautologiques qui nuisent à la cohérence générale du statut ;
- supprimer totalement les dispositions du chapitre IV du titre I du statut ;
- procéder à la titularisation de tous les personnels contractuels à durée indéterminée (CDI) exerçant sous l'empire du décret présidentiel 07-308 du 29 septembre 2008 relatif aux contractuels ;
- ouvrir un chapitre à part pour traiter de la question des situations ouvrant droit au recrutement des contractuels à durée déterminée (CDD) et dresser le répertoire de ces situations, en associant les ministères, celui de l'Intérieur proposant en plus les cas possibles intéressant les communes. Prévoir que ces situations soient mises à jour par décret chaque fois que le besoin s'en ferait ressentir ;
- intégrer en qualité de fonctionnaires les vacataires exerçant leurs fonctions dans les conditions répondant à des besoins permanents ;
- confier la gestion des ressources humaines à des équipes aguerries, en mesure de s'approprier, tant la simple gestion administrative courante que la gestion prévisionnelle des ressources humaines et des processus qui lui sont inhérents ;
- actualiser les conditions de recours aux heures supplémentaires et au travail de nuit, ainsi que les modalités de leur rémunération dans le secteur de la fonction publique ;
- établir les conditions et les cas de recours au travail partiel au bénéfice des personnels fonctionnaires ;
- innover en matière d'évaluation des fonctionnaires pour tenir compte de la valeur professionnelle des fonctionnaires au titre de leur expérience professionnelle acquise en qualité d'élu ou à l'extérieur de l'administration ;
- recycler le très récent décret 25 juillet 2020, relatif aux commissions administratives paritaires, commissions de recours et des comités techniques paritaires, et prévoir que les commissions paritaires ne puissent intervenir qu'après coup dans le traitement de certaines situations individuelles (refus de titularisation, de formation, de disponibilité à la demande du fonctionnaire, détachement, intégration dans le grade de détachement) en vue d'examiner et statuer sur les refus opposés par l'administration à des situations individuelles contestées par le fonctionnaire ;
- responsabiliser les ministères en les impliquant dans la mise en place d'un cadre d'orientation et de gestion de la ressource humaine et qu'ils décident, soit à l'horizon d'une année, soit à moyen terme, du format et des proportions de recrutement, entre recrutements externes et promotions applicables à leur secteur, dans une vision prospective tenant compte du départ à la retraite de leurs effectifs et des scénarios de leur renouvellement ;
- formaliser la pyramide des âges des personnels, corps par corps et grade par grade et de tout l'effectif pour mieux planifier et projeter les recrutements à venir sur la base des stratégies d'action du secteur, et adapter une politique de gestion de leurs ressources humaines dans une perspective d'équilibre régional ;
- décharger les commissions administratives paritaires de la prérogative de déterminer elles-mêmes les méthodes d'évaluation des fonctionnaires. Responsabiliser les ministères de cette tâche, tenant compte d'un schéma général d'orientation devant advenir de la DGFP. Les ministères auront toute latitude pour les reconfigurer dans un cadre qui répond le mieux à leurs spécificités, services déconcentrés inclus ;
- permettre aux syndicats représentatifs de la fonction publique de participer aux négociations salariales et au pouvoir d'achat avec le gouvernement ;
- préciser la formule qui doit permettre aux comités techniques paritaires (CTP) de participer ou de faire des propositions au niveau central (ministériel ou interministériel) relativement aux conditions de travail, aux réorganisations de service, au déroulement des carrières, à la formation professionnelle, à l'hygiène, la sécurité et à la santé au travail ;
- décloisonner la fonction publique en l'ouvrant à des candidatures extérieures, notamment au titre de l'accès aux corps et grades dédiés à la promotion interne.
4- L'option du tout-contractuel
4-1- Les perspectives
D'emblée, il faut se dire que ce n'est pas d'un bon conseil de recycler le décret 07-308 relatif aux contractuels cité plus haut. Le choix de la contractualisation doit être assumé totalement pour suppléer sans détour aux inconvénients récusables du système de la carrière.
Dans cette configuration, la seule concession à faire, c'est d'accorder, éventuellement, la qualité de fonctionnaire uniquement aux personnels des secteurs de la sécurité, transmissions nationales, de l'éducation, de la santé et des emplois d'autorité ou dits de souveraineté.
Le projet de contractualisation sous l'empire du droit public ne pourrait s'installer que par petites avancées jusqu'à atteindre sa masse critique, qui l'habiliterait à basculer plus ouvertement et plus complètement dans ce régime. Les partisans de cette option du contrat ne font pas mystère de leurs arguments. L'exigence d'assouplir la gestion des ressources humaines y figure en tête. Les dirigeants politiques espèrent, pour leur part, qu'elle soulagera surtout l'Etat des charges qui l'assaillent de toutes parts.
Ce n'est pas tant la nécessité de gérer avec beaucoup de plasticité les ressources humaines, bien que cela y contribue très largement, que de maintenir les moyens de l'administration et de les contenir dans des proportions acceptables, sans dégrader les politiques publiques, qui intéresse l'autorité politique.
C'est évidemment un point de vue qui s'oppose frontalement à l'avis de ceux qui croient que l'amélioration des performances de l'administration ne peut venir que de l'importance des crédits qui lui sont alloués.
Il est vrai que l'option d'une fonction publique d'emploi, ou plus simplement dite de contractualisation, n'est pas univoque et qu'elle aussi peut avoir ses faiblesses difficilement avouables. Les plus modérés des observateurs adhéreront au mieux à une contractualisation protégée et limitée à recruter dans des emplois de généralistes, relevant du domaine de la gestion, ou dans des emplois du niveau de l'exécution, mais qui permet à l'agent contractuel de conserver un minimum de garanties en tant que citoyen et en tant qu'agent.
D'autres, par contre moins conciliants, objecteront que le choix de la contractualisation n'est pas un effet de mode. Ils croient plus que c'est un moyen plus approprié pour transformer en profondeur l'administration, non pas pour affaiblir ou diminuer l'offre des services publics, mais davantage pour accélérer et moderniser les procédures de gestion.
Toutefois, il faut dire que la contractualisation n'est pas et ne pourra pas faire office d'antidote définitif au désordre structurel qui nuit au système de carrière. Son bienfait est de libérer le gestionnaire en lui permettant, notamment s'il n'est pas inélégant d'avoir recours à cette formule, de «choisir ses armes», lorsqu'il va au combat.
Ce qui n'empêche pas certains analystes de spéculer pour dire qu'une authentique contractualisation doit prendre tout ce qu'il y a de meilleur dans l'entreprise et l'enraciner dans l'administration. Une telle politique est supposée procurer au moins une plus grande maniabilité de l'activité administrative et un gain économique, qui conduirait au final à augmenter des fonctionnaires ou, moins réjouissant pour les fonctionnaires, à diriger le revenu économisé à pourvoir à d'autres priorités, ou pour que la ressource non consommée puisse être destinée à compenser la hausse de la dépense publique.
Plus résolus encore, voire plus téméraires, sont ceux qui s'inscrivent carrément dans une perspective franche qui entraînerait à soumettre l'Etat à une logique de profit et de rentabilité.
Aussi, on pourrait se perdre en conjectures sur la piste que pourrait choisir l'actuel exécutif pour réviser le statut. Serait-il tenté par la formule d'une fonction publique de contractualisation ' Ou opterait-il davantage pour une formule musclée qui serait l'application pure et dure du droit du travail, scénario a priori totalement virtuel ' On aura à en explorer les possibles modalités un peu plus tard. C'est à voir. Rien ne permet pour le moment de prédire le choix de l'exécutif. On chercherait en vain des indices. Ce qui est sûr aujourd'hui, c'est que la démarche claudiquant du décret 07-308 relatif aux contractuels, finalement reniée et non assumée, ne peut pas servir de modèle.
Cette expérience a surtout péché en reconduisant presque le statut lui-même, notamment en reprenant les dispositions du statut précisément là où elle aurait dû s'en démarquer. Il en va ainsi du concours, qui est la marque de fabrique du statut de carrière, qui a été quasiment translaté au niveau du texte des contractuels, qui lui a substitué la notion de test, qui reprend à son tour l'essentiel de la machinerie des concours de la fonction publique de carrière. Tellement bizarre ce dispositif qu'on se retrouve derechef dans un véritable système contractuel de carrière assorti d'un système d'avancement contredisant au plus haut degré un système franc de contractualisation.
B. R.
(À suivre)