Réforme de l'état Une économie moderne a besoin d'un état moderne (seconde partie)

Dans la précédente contribution, nous avons évoqué les conditions qui ont justifié la centralisation de l'administration. Certaines sont liées à l'histoire et à l'héritage, et d'autres dictées par le projet de la construction nationale autour des idéaux de la révolution d'indépendance.
S'il est légitime de centraliser l'allocation des ressources pour une répartition équitable et efficace, il est aussi légitime de se poser la question sur l'efficacité de l'administration et des instruments qu'elle utilise dans son action. L'espace réservé à cette réflexion ne permet pas de couvrir tous les domaines d'intervention de l'administration (économique, social, politique...), nous nous limitons alors au seul domaine économique.
Le modèle de 'l'état développeur" est né dans les années 50-60 pour donner un contenu concret aux théories économiques du développement, en particulier leur variante à destination des pays rentiers et dont la variable principale est l'allocation intersectorielle des ressources avec une priorité pour le développement industriel. L'idée centrale dans ces modèles de croissance était que les états des pays en développement devraient privilégier un investissement public volontariste et sélectif en faveur des secteurs industriels jugés les plus stratégiques en termes de retombées économiques et sociales.
La conquête du marché intérieur et la planification centralisée de l'allocation des ressources sont les fondements de la stratégie de développement. Dans un tel schéma, l'état se donnait les missions de propriétaire principal, d'entrepreneur, de redistributeur et de régulateur du système économique.
Par ailleurs, l'importance de l'état dans l'économie a, souvent, créé de multiples occasions pour des situations de rente et étouffé le développement de l'esprit d'entreprise. 'Les politiques publiques adoptées reflétant plutôt la capacité des groupes d'influencer la bureaucratie ou leur insertion dans les réseaux clientélistes que leur efficacité productive, ces acteurs ont donc investi une partie importante de leurs ressources à rechercher cette rente plutôt qu'à améliorer leur compétitivité économique."
La force d'un état se mesure dans sa capacité à réguler l'économie en fixant les règles du jeu aux acteurs et en corrigeant si nécessaire les défaillances du marché. L'intervention de l'état peut se justifier dans l'allocation des ressources publiques en offrant des biens publics, dans la répartition du revenu national par le truchement des impôts et/ou les subventions, mais il doit se dispenser de la production et des relations marchandes sur les biens et les facteurs. Dans ce cadre, la lisibilité de ses actes, la stabilité de ses règles, de ses organes et structures, la clarté dans l'identification et le partage des responsabilités, la cohérence institutionnelle et administrative dans l'exercice de ses missions, et la stabilité et la clarté des politiques publiques, c'est ce qui est attendu d'un état moderne.
En rapport avec le champ économique, la réforme de l'état doit viser deux objectifs majeurs : créer les conditions d'une bonne gouvernance publique ; produire un climat d'investissement incitatif.
Sur la première question, le problème central est celui du redimensionnement du rôle de l'état dans l'économie et la nature des instruments de son intervention dans l'allocation des ressources publiques, la transparence de l'action publique, la participation des parties prenantes dans les processus d'élaboration, de mise en 'uvre, de contrôle et évaluation des politiques publiques. Mais un état centralisé, impotent et de surcroît sous-encadré ne peut pas créer les conditions d'une bonne gouvernance, parce que la transparence, la participation et l'évaluation de l'action publique sont incompatibles avec une centralisation excessive, une absence de vision et des structures lourdes et en même temps creuses. Le choix de la centralisation au nom du manque de ressources humaines ou pour organiser la solidarité et l'équité n'est ni théoriquement ni pratiquement efficace dans tous les contextes, parce que la centralisation sans encadrement de qualité produit des inefficacités systémiques, et donnera au centre des pouvoirs exorbitants sur les ressources avec une déresponsabilisation. L'information asymétrique entre le centre et le local produit des comportements discrétionnaires. Une réforme administrative ne doit être ni théorique (idéal type) ni complexe (excès de juridisme) ni partielle (expérience pilote, étapes...). La première action de réforme qui aura un impact et qui 'déboulonnera" le système administratif est la décentralisation de la décision, décentralisation fonctionnelle et territoriale. Pour être effective, la décentralisation doit suivre une approche pragmatique consistant à dire que de telles décisions peuvent être transférées aux échelons inférieurs plutôt que de la 'théoriser" selon les canons des théories juridiques et de sciences politiques. Dans ce cas, elle ne risque pas de voir le jour tellement les conditions sont très difficiles à réunir. La décentralisation est d'abord une question de volonté de changement organisationnelle et ne doit pas être un choix idéologique. La deuxième action serait la transparence et l'obligation de rendre compte 'accountability". La troisième est l'évaluation permanente de l'action publique. L'administration moderne est celle qui inculque l'obsession de la performance et la culture de l'évaluation.
Sur la question du cadre institutionnel d'investissement, le rôle de l'état a été souvent décrié si l'on juge par les rangs occupés par l'Algérie dans les classements mondiaux. Souvent les relations des entreprises avec l'administration sont très critiquées en raison des lourdeurs des procédures, des délais d'obtention des autorisations et autres enregistrements, de l'instabilité de la réglementation et sa faible clarté, ce qui encourage les comportements de contournement de la part des entrepreneurs et des déviances organisationnelles dont les formes les plus apparentes sont la corruption et l'informel. Ceux qui considèrent le climat des affaires comme un bien public (théorie des biens collectifs) n'ont pas tort : il en a tous les attributs, il satisfait un besoin collectif, se 'consommant" collectivement, non divisible, produisant des externalités positives et ne peut être offert que par l'état. Plutôt que de distribuer de manière maladroite et tous azimuts des avantages budgétaires et fiscaux, il est plus indiqué de créer un climat d'affaire sain, incitatif, des coûts de transactions acceptables, une relation de confiance entre les parties et un devoir de rendre compte. L'économie moderne a besoin d'un état stratège, régulateur, capable de produire des incitations, d'élaborer et d'évaluer les politiques publiques. La fabrication de la croissance est incompatible avec des comportements bureaucratique et/ou rentiers.
M.-C. B.
Docteur en sciences
de gestion Paris 1 ,
Professeur de management
M. Hufty. Publications de l'Institut universitaire d'étude du développement Genève 1999.