Pour une bonne croissance, il faut des partenariats public-privé efficaces

LONDRES - Le gouvernement travailliste du Royaume-Uni a sérieusement réfléchi aux investissements publics nécessaires pour remettre l'économie sur les rails après 14 années d'austérité, de négligence des infrastructures sociales et de fuite des capitaux provoquée par le Brexit et des conditions économiques incertaines. Il comprend que la situation exige une nouvelle stratégie pour s'attaquer à des problèmes majeurs tels que la pauvreté des enfants, les inégalités en matière de santé, la faiblesse de la base industrielle et les infrastructures publiques en difficulté.

À quoi cela devrait-il ressembler ? Le récent « livre vert » sur la stratégie industrielle du ministère britannique des affaires et du commerce, Invest 2035, est un début prometteur. Toutefois, dans ma propre réponse lors de la période de consultation publique, j'ai insisté sur le fait qu'une stratégie industrielle devrait s'articuler autour de « missions » clés, telles que la réduction à zéro des émissions nettes, plutôt qu'autour de secteurs spécifiques, comme semble le faire le gouvernement. Bien que le gouvernement se soit fixé cinq « missions », celles-ci ressemblent davantage à des objectifs assortis de quelques cibles qu'à des éléments centraux de la collaboration entre le gouvernement et l'industrie.

Pour que le parti travailliste puisse réaliser son programme, il doit mettre en place des partenariats public-privé corrects. Historiquement, les collaborations public-privé au Royaume-Uni ont impliqué que l'État paye trop cher et que le secteur privé ne fournisse pas assez. Après le référendum sur le Brexit, par exemple, le gouvernement a secrètement accordé à Nissan 61 millions de livres sterling (76 millions de dollars) pour construire de nouvelles voitures au Royaume-Uni. Mais Nissan a tout de même abandonné un projet d'expansion de son usine de Sunderland et les emplois promis ne se sont jamais concrétisés.

De même, dans le cadre des projets ratés d'« initiative de financement privé » des années 1990, l'État payait des sommes exorbitantes à des entrepreneurs privés pour exploiter des services publics tels que des prisons, des écoles et des hôpitaux, avant de les restituer à l'État, souvent en mauvais état et sans que le service ne soit amélioré de manière évidente. Cette approche a été largement utilisée pour la construction des hôpitaux du Service national de santé (NHS), les 15 premiers contrats ayant généré 45 millions de livres sterling d'honoraires – soit environ 4 % de la valeur en capital des contrats – pour les conseillers des secteurs public et privé. Une analyse du Trésor britannique a montré par la suite que les coûts généraux des PPI étaient deux fois plus élevés que ceux des emprunts d'État.

Heureusement, de nombreux partenariats public-privé à l'échelle mondiale ont produit des résultats plus positifs. La banque nationale de développement allemande, KfW, propose des prêts à faible taux d'intérêt aux entreprises qui acceptent de décarboniser leurs activités. De même, le renflouement d'Air France par le gouvernement français (Covid-19) était conditionné à la réduction des émissions par passager et à la diminution des vols intérieurs ; à l'inverse, le Royaume-Uni a renfloué EasyJet sans conditions. Aux États-Unis, le Chips and Science Act oblige les entreprises qui bénéficient de fonds publics à s'engager dans des plans de développement du climat et de la main-d'Å“uvre, à fournir des services de garde d'enfants et à verser un salaire décent. La préférence est également donnée aux entreprises qui réinvestissent leurs bénéfices, plutôt que de procéder à des rachats d'actions.

Le Royaume-Uni a une certaine expérience de l'organisation des marchés autour d'objectifs clairs. Pour développer le vaccin Covid-19 d'Oxford/AstraZeneca, le gouvernement a utilisé un modèle de partage des risques et des récompenses dans lequel il a fourni 95 % du financement en échange de certains engagements de la part de l'entreprise. AstraZeneca devait fournir les 100 premiers millions de doses au Royaume-Uni et permettre au gouvernement de donner et de réaffecter les vaccins excédentaires.

De même, l'acquisition du fournisseur d'énergie Bulb par Octopus Energy a permis au gouvernement britannique d'engranger 1,5 milliard de livres sterling de bénéfices, Octopus ayant remboursé l'aide publique qu'il avait reçue dans le cadre d'un accord antérieur de partage des bénéfices. Cet accord a permis de préserver des emplois et d'éviter aux consommateurs des coûts supplémentaires.

Avec une stratégie claire, axée sur la mission à accomplir, le gouvernement travailliste pourrait intensifier et systématiser ce type d'engagement public-privé. Plutôt que d'être « sans réserve favorable aux entreprises », comme il le prétend dans son livre vert, il devrait veiller à ce que les investissements publics visent des objectifs clairs : attirer des capitaux privés, créer de nouveaux marchés et accroître la compétitivité à long terme.

Prenons l'exemple de l'objectif de zéro émission nette fixé par le Royaume-Uni, qui ne concerne pas seulement l'énergie propre mais aussi la façon dont nous mangeons, nous déplaçons et nous construisons. L'État a un rôle crucial à jouer en tant que pionnier, en façonnant les marchés de manière à ce que les incitations privées soient alignées sur les objectifs publics. Pourtant, à cette aune, les récentes mesures prises par le gouvernement travailliste ne semblent pas être à la hauteur.

Par exemple, les accords conclus par le Premier ministre Keir Starmer avec Macquarie (une banque d'investissement), Blackstone (gestion d'actifs) et d'autres, ont permis à ces derniers de lever plus de 60 milliards de livres sterling sans leur fixer d'attentes claires, axées sur les résultats, ni garantir le partage des risques et des bénéfices. De même, le soutien du gouvernement au captage et au stockage du carbone (à hauteur de 22 milliards de livres jusqu'à présent) permet aux géants pétroliers en place de bénéficier de fonds sans leur faire rendre des comptes sur leur transition écologique.

Ces accords sont structurés de manière à assurer la croissance à tout prix, alors que le Royaume-Uni a en réalité besoin d'une croissance inclusive et durable. Cela nécessite une meilleure gouvernance d'entreprise afin d'éviter des situations comme celle de Thames Water, un service public de distribution d'eau et de traitement des déchets qui s'est retrouvé avec une dette de 2 milliards de livres sterling, après que Macquarie soit devenu un actionnaire majeur en 2006.

Comme je l'ai déjà dit, la croissance n'est pas une mission en elle-même. Elle est le résultat d'investissements publics et privés et une bonne croissance est le résultat d'investissements dirigés. Si la transition climatique du Royaume-Uni doit être bénéfique à long terme pour la population et la planète, l'engagement du gouvernement auprès du secteur privé doit refléter la confiance, et non la capitulation. Cela peut commencer par le déploiement d'outils dont le gouvernement dispose déjà. Le nouveau National Wealth Fund et Great British Energy (une entreprise publique d'énergie propre qui devrait être lancée au début de l'année prochaine) pourraient faire une énorme différence, mais seulement si les décideurs politiques parviennent à les mettre en Å“uvre correctement.

Par exemple, le Fonds national de patrimoine devrait introduire des conditionnalités pour les investissements publics, fournir un accès public à la propriété intellectuelle et aux brevets pour la recherche, créer des subventions et d'autres incitations pour les investissements axés sur la mission, et utiliser des garanties de prêt et des renflouements pour inciter les entreprises à la décarbonisation, à l'amélioration des conditions de travail et à la réduction du nombre de rachats d'actions. Les marchés publics constituent également un levier important, car ils représentent un tiers des dépenses totales du gouvernement et peuvent orienter les investissements vers des objectifs stratégiquement importants.

En fin de compte, le gouvernement britannique doit passer d'une approche sectorielle à une approche orientée vers des missions, qui adopte une forme de partenariat public-privé confiante, axée sur les résultats, en incitant le secteur privé à faire sa part. Les travaillistes comprennent le problème, mais la solution qu'ils proposent n'est pas encore au point.



*Professeur d'économie de l'innovation et de la valeur publique à l'University College London et auteur, plus récemment, de Mission Economy : A Moonshot Guide to Changing Capitalism (Penguin Books, 2022)