Muter la culture administrative

Les récents débats sur la scène économique et politique consacrent une fois de plus le mode de fonctionnement administratif comme une préoccupation majeure des opérateurs économiques et des pouvoirs publics.En fait, les agents économiques ont raison de s'inquiéter. Cette angoisse dure depuis de nombreuses décennies. A un certain moment, l'Etat montrait qu'il prenait sérieusement en charge la question. Une commission nationale fut installée et son travail finalisé. La commission Sbih avait établi un diagnostic et un schéma thérapeutique qui constituait une base de départ pour commencer à améliorer la situation. Les analyses faites contenaient beaucoup de points positifs et également des insuffisances. Mais on avait un début de réflexion sur comment lutter contre le phénomène que certains experts, à juste titre, n'ont pas hésité à qualifier de «fléau administratif». Le terme serait exagéré pour certains et édulcoré pour d'autres.
C'était l'époque où, en parallèle aux structures officielles, on avait opté pour des travaux de commissions (les fameux hauts conseils ou conseils nationaux consultatifs). On avait donc des structures qui réfléchissaient et celles qui agissaient (les ministères). Sauf que ces derniers avaient également leurs propres cercles de réflexion. Une constatation s'impose. Il y a eu très peu d'améliorations depuis dans le domaine des relations entre l'entreprise et les citoyens, d'une part, et les administrations, d'autre part. Les résultats sont trop faibles pour se prévaloir d'un quelconque triomphalisme. Il faut alors se demander pourquoi malgré tant d'efforts et de bonne volonté la situation demeure des plus préoccupantes ' On ne cessera jamais de le répéter : en tant que personnes, de nombreux administratifs sont des personnes raisonnables et souvent dédiées à leurs causes. Mais ils opèrent dans un système qui oriente leurs comportements vers des choix non souhaités.
Mécanismes et options
En fait, on a voulu s'inspirer des pratiques d'entreprise sans pour autant bien les cerner. Lorsque la situation va mal, les entreprises opèrent par une série de commissions transversales (ou toutes les fonctions internes sont représentées) pour produire des alternatives prometteuses. Beaucoup d'analystes pensent qu'il suffit de déterrer les différents rapports des différentes commissions et de les appliquer pour que la situation s'améliore. La matière existe, les solutions existeraient, il suffirait de mettre en place les mécanismes d'application. En fait, c'était une mauvaise manière d'opérer.
Les pratiques d'entreprise sont très différentes de cette situation.
Nissan s'est redressé surtout grâce au travail des commissions transversales instaurées par Carlos Ghosn lorsqu'elle était au bord de la faillite. Les différentes commissions (marketing, finance, stratégie et autres) avaient produit des dizaines de recommandations qui étaient intégrées et coordonnées par d'autres structures pour finaliser l'architecture unique du plan de redressement. Les différentes recommandations retenues étaient finalisées dans un plan stratégique concerté et coordonné par des structures internes. La pratique de Nissan était conforme aux procédés des entreprises qui souhaitent se reconstruire à partir de la base et ériger une nouvelle entité radicalement différente de la première.
Il y a des différences importantes entre les deux pratiques. En premier lieu, les commissions constituées par les entreprises (et Nissan) sont composées de personnels permanents. Certes, on les forme et on leur assure un coaching professionnel pour mieux travailler en groupe. On met également des mécanismes de coordination avec les autres groupes. Mais ce sont des personnels permanents qui ont des activités formelles et officielles dans les différentes fonctions de l'entreprise.
Le processus, au sein des entreprises, est très coordonné et on arrive à la fin des activités avec un plan cohérent, car les procédures de cohérence existent. La seconde différence réside dans le degré d'expertise injectée. Les personnes membres de commissions sont formées, coachées et assistées d'experts pour tirer le meilleur profit de l'intelligence de tous. Tout ceci pour dire que la multitude de commissions de volontaires qui produisent des solutions peu coordonnées avec les autres commissions sont souvent rejetées par les administrations qui jugent le degré de leur participation insuffisant.
Faut-il retoucher ou totalement reconstruire '
Le diagnostic exhaustif du mode de fonctionnement administratif est à reconsidérer. Reprendre les anciens travaux des différentes commissions installées va s'avérer précieux et important, mais très insuffisant pour redresser la situation. Il va falloir opérer autrement. Jusqu'à présent, on a travaillé avec l'hypothèse que les processus administratifs nécessitent quelques retouches et tout ira pour le mieux. Il s'agit surtout de sensibiliser les administratifs, rémunérer et pénaliser en fonction des activités, et donc responsabiliser les gens. Ceci est très utile, mais, encore une fois, de plus nettement insuffisant.
Le problème qui reste entier est : par ou commencer ' Il faut comprendre une fois pour toutes qu'un pays ne peut pas évoluer au-delà de ce que lui permet son tissu administratif. C'est-à-dire si le niveau de performance de son administration serait de 3/10 son économie ne peut qu'être au niveau 2/10. Si le mode de fonctionnement administratif serait de 9/10, son économie peut performer au niveau de 8 ou 8,5/10. On ne peut jamais aller plus loin que ce que les rouages administratifs permettent.
Lorsqu'on s'aperçoit que le mode de fonctionnement des administrations est à un niveau très bas et qu'il s'est maintenu ainsi pendant de nombreuses années, la question n'est plus d'opérer quelques retouches mais de changer radicalement la «culture administrative». Il n'est pas aisé d'introduire le NPA (New Public Administration) dans un contexte défavorable qui s'est enraciné depuis de nombreuses décennies. Par exemple, la plupart des administrations dans les pays arabes ne permettent pas à leur économie d'émerger.
Il est impossible d'être un pays émergent avec une administration peu efficace. Tout comme il est impossible d'être un pays émergent avec un système éducatif de bas niveau. Les leçons des entreprises et des pays qui ont réussi doivent être digérées. En premier lieu, ce sont les structures opérationnelles qui doivent être les acteurs principaux des recommandations après les avoir formés, coachés et responsabilisés.
En second lieu, l'Etat doit avoir en son sein une structure de coordination (genre comité de planification de Malaisie qui siège au niveau du Premier ministère). En troisième lieu, créer et utiliser les industries du savoir, spécialisées en management administratif moderne, capable d'aider les pouvoirs publics à muter les cultures administratives trop archaïques, trop rigides et qui ont su produire au fil des ans des antidotes efficaces contre tout changement.