La privatisation en Algérie : doctrine et pratiques de gestion

LES OBJECTIFS DE LA PRIVATISATION sont d'abord de nature économique1. L'option de privatisation retenue dans l'Ordonnance du 26 août 1995 se situait dans une époque de libéralisation imposée par une situation difficile des ressources de l'Etat. Les objectifs retenus étaient la réduction, directe ou indirecte, de la charge sur les finances publiques et les banques, l'apport net de terrains pour la promotion de l'investissement, la génération d'encaisses au bénéfice du Trésor public, le maintien de la capacité de production et l'influx d'investissements directs étrangers.
Ces objectifs seront repris dans l'exposé des motifs de l'Ordonnance n°01-04 du 20 août 2001. Ils se traduiront sur le plan opérationnel, dans les documents du Ministère des Participations et de la Promotion de l'Industrie (MPPI), par une hiérarchisation des objectifs confirmés par le CPE:
- Objectifs premiers: maintenir et développer l'activité des entreprises ; renforcer leurs capacités techniques, industrielles et commerciales ; promouvoir l'investissement par le recours à des partenaires stratégiques ; conforter la situation sociale par la préservation et le développement de l'emploi.
- Objectifs seconds: augmenter les recettes de l'Etat par le produit des privatisations; dynamiser le marché par l'introduction d'une concurrence interne; améliorer la compétitivité des entreprises ; améliorer l'efficacité du management des entreprises.
LE CHAMP D'APPLICATION DE LA PRIVATISATION
2. Quelles activités ou quelles entreprises devraient être considérées comme prioritaires pour la privatisation ' Au terme de l'article 15 de l'Ordonnance 01-04, le champ de la privatisation couvre l'ensemble des entreprises publiques économiques du secteur public marchand. La loi fait une distinction entre les entreprises organisées en des SGP et les EPE relevant de statut particulier considérées comme "stratégiques" -liées à l'intérêt souverain de la nation: les Banques, Sonatrach, Sonelgaz, Algérie Telecom. La pratique de gestion mise en ?uvre par les Ministères chargés de la privatisation (le Ministère de la Participation et la promotion de l'Investissement (MPPI) puis le Ministère de l'Industrie et de la promotion de l'Investissement -MIPI) n'a concerné que les EPE assimilées à une SGP, écartant les entreprises régies par leur propre statut.
3. La loi autorise, dans son article 16 (alinéa 3) la cession d'entreprises chargées de la gestion de service publics mais précise que dans ce cas, "l'Etat garantit la continuité du service public". Le MPPI puis le MIPI ont écarté du champ de la privatisation les entreprises chargées de la gestion de services publics.
4. Le champ de la privatisation n'a concerné, au vu des bilans, que les EPE du Secteur Public Marchand.
LES FORMES ET LES NIVEAUX DE PRIVATISATION
5. D'une manière générale, dans la littérature, les termes de partenariat et de privatisation sont employés indistinctement. Le MPPI a introduit une distinction technique entre ces deux termes :
(a) une privatisation désigne toutes les situations de cession de parts du capital de l'entreprise publique. La privatisation est totale lorsque 100% du capital est cédé, la privatisation est partielle dans tous les cas de cession d'une partie du capital ; dans le cas de cession partielle, on parlera de privatisation minoritaire quand le partenaire public est minoritaire ou majoritaire quant le partenaire public garde la majorité.
(b) Le terme de partenariat désigne les situations de création d'une entreprise nouvelle ("joint ventures") par apport conjoint d'un investisseur privé et d'une entreprise publique Là encore, toutes les situations peuvent exister. Une formule utile dans le cas d'entreprises estimées prioritaires dans le cadre de relance d relance du secteur industriel.
6. la privatisation se traduit sur le plan pratique par:
(a) des cessions de l'ensemble des actifs physiques et immatériels de l'entreprise publique à des repreneurs (personnes physiques ou morales de droit privé) qui reçoivent la pleine propriété ("usus", " fructus", et "abusus") dans le cadre de la loi. Cela dégageait un principe d'action important, la nécessité d'assurer dans tout arrangement de privatisation, la pérennité de l'entreprise.
(b) l'ouverture du capital à l'investissement extérieur à l'entreprise ; l'investissement peut être national ou international. Il peut se traduire par une prise de capital minoritaire ou majoritaire.
(c) L'acquisition de capital peut se faire par un achat direct d'actions devant notaire ou par l'intermédiaire de la bourse si l'entreprise est cotée ou réunit les conditions d'introduction en bourse. Cependant, étant donné que les entreprises cédées présentent une situation financière généralement dégradée et un déficit considérable du point de vue de la productivité, une préférence a été donnée à des repreneurs dits stratégique plutôt que l'ouverture en bourse.
(iii) la privatisation peut également se traduire par un contrat de gestion. Cela oblige à lier le coût des services apportés par le contrat de gestion aux résultats de la nouvelle gestion. Cela demande une sélection serrée du gestionnaire et une vigilance de l'autorité de régulation. Ce cas n'a pas été mis en pratique dans le cas des EPR du SPM.
LES MODALITES ALGERIENNES DE TRANSATION
L'évaluation de l'entreprise
8. Un des problèmes techniques cruciaux dans le processus de privatisation est l'évaluation des actifs proposés à la cession. En effet, il est aisé de comprendre que les évaluations réalisées par le propriétaire de l'entreprise (l'EPE) et par l'acquéreur potentiel présentent souvent des écarts sensibles. Seul le prix du marché est le prix vrai; de ce fait, le recours à l'appel d'offres constitue une nécessité - de transparence mais aussi de détermination de la vraie valeur (marchande) de l'entreprise.
Deux méthodes d'évaluation d'une entreprise étaient préconisées dans le cas des privatisations, la méthode de l'actif net comptable corrigé (ANCC) et la méthode des cash-flows futurs actualisés (DFC). Bien que le CPE eut opté pour la méthode de l'actif net dit corrigé, en pratique pour les entreprises en activité, la méthode des cash-flows a été généralement utilisée. Pour les actifs isolés (tel un silo par exemple) la valeur retenue était celle du patrimoine.
Le traitement du foncier
9. Toute cession impliquait, outre la régularisation préalable des terrains concernés, l'extraction de terrains qui dépassaient les besoins de l'entreprise et qui étaient ainsi remis à l'Administration des Domaines.
Le traitement de l'emploi
10. L'emploi est un enjeu majeur et une contrainte de premier plan pour trois raisons : (a) la crainte du chômage ; (b) la crainte pour les employés que le passage au statut d'entreprise privée puisse les priver des avantages d'un emploi sûr et protégé, (c) pour les responsables syndicaux de l'UGTA qui ont un statut officiel et reconnu de quasi cogestionnaire, la privatisation apparaissait objectivement comme une remise en cause de ce statut.
Les effets de la privatisation sur l'emploi dépendent de la situation de chaque entreprise. En général le problème se pose pour les entreprises qui se trouvent en situation de suremploi. Il semble que ce n'était pas le cas des EPE. Les cas de sureffectifs importants ont été rares, la plupart des entreprises avaient déjà rationalisé leurs effectifs dans les années 90, pour des raisons de fonds de roulement et d'endettement.
En ce qui concerne les effectifs, la règle retenue par le CPE a été de négocier avec le repreneur la reprise totale des effectifs, de les maintenir en place pour une période transitoire de 5 ans. Les mesures mises en ?uvre impliquaient effectivement (a) une étude approfondie du plan social était faite pour chaque entreprise afin de déterminer les modalités appropriées de traitement des effectifs pléthoriques et d'évaluer leur impact financier, (b) une consultation avec l'organisation syndicale étaient requise, pendant la période de négociation; le dossier présenté au CPE pour décision devait obligatoirement inclure l'avis des travailleurs.
A titre indicatif, l'Article 28 de l'Ordonnance 01-04 prévoit que "les salariés des entreprises publiques éligibles à la privatisation totale bénéficient à titre gracieux de 10% maximum du capital de l'entreprise concernée". Cela s'est traduit par le paiement intégral et immédiat des 10% aux travailleurs sur le produit de la cession de l'entreprise.
Le choix du repreneur
11. La cession de l'entreprise pouvait concerner un investisseur national ou étranger ou le collectif des travailleurs.
Les investisseurs nationaux n'ayant pas toujours la surface financière nécessaire, il leur a été consenti par le CPE des facilités de paiement d'une durée pouvant aller jusqu'à 5 ans, durée qui a été allongée à 7 ans. Dans ce cas, le repreneur devait apporter un aval de sa banque ou d'une source de financement digne de foi assurant que le financement futur sera effectivement mis en place.
En ce qui concerne la cession au collectif des travailleurs, le dispositif de Reprise des entreprises par les salariés (RES) qui a permis la cession de 76 entreprises aux travailleurs, ne s'est pas avéré concluant pour toutes les entreprises, malgré un appui multiforme de l'Etat (prêt à très long terme, appui auprès des banques). La formule de cession au management (l'équipe responsable de la gestion-MBO) des entreprises n'a pas été retenue.
La forme de transaction
14. Du fait, à la fois, du caractère public de la propriété et de la nécessité de donner à l'entreprise les meilleures chances de continuer à vivre et de se développer, les transactions doivent être de la plus grande transparence. Au terme de l'Article 26 de la loi, trois formes de transactions sont possibles : (a) l'appel d'offre sous des formes qui peuvent revêtir plusieurs formes, l'appel d'offre, la consultation restreinte, l'appel à manifestation d'intérêt ou la cession de capital par l'intermédiaire de la bourse. (b) l'offre publique de Vente en bourse de tout ou partie du capital, (c) la transaction de gré à gré sur autorisation du CPE.
Si le recours à l'Appel d'offre, sous une forme ou sous une autre a été largement pratiquée, la cession de gré à gré a été écartée et aucune opération de vente en bourse n'a été réalisée.
La cession d'entreprise par le marché financier qui a été largement utilisée dans d'autres pays était difficile à mettre en pratique en Algérie pour deux raisons:
- la première est objective. L'entreprise doit réunir des conditions spécifiques d'introduction en bourse établi par le COSOB (statut juridique établi, exercices comptables bénéficiaires, et un nombre élevé d'actionnaires (50 à 150); les EPE présentées à la cession connaissaient dans leur grande majorité une situation financière généralement dégradée et un déficit considérable du point de vue de la productivité qui les empêchaient d'être admises en bourse.
- la deuxième était plus économique. Selon les responsables de la privatisation, ce qui était recherché à travers la privatisation n'était pas le financement mais la productivité et la compétitivité, cela demandait donc une reprise de la gestion par des repreneurs professionnels qui devaient présenter plus plusieurs années dans de l'activité concernée.
15. En ce qui concerne les conditions de paiement, les opérations de privatisation privilégient les paiements en "cash". Cependant, afin de promouvoir l'accès d'entrepreneurs nationaux à l'acquisition des entreprises, la formule de paiement à tempérament a été adoptée et mise en ?uvre, accordant à ces derniers, à titre exceptionnel, un délai allant à 5 ans puis plus long -moyennant la mise en place d'un dispositif juridique et financier visant à sécuriser les paiements des échéances (garanties). Au moment de la conclusion du contrat, le repreneur devait apporter un aval de sa banque ou d'une source de financement digne de foi assurant que le financement futur sera effectivement mis en place.
L'organisation du suivi des transactions
17. Le MIPI a créé un Division du Suivi des Transactions dont la mission était de constater l'évolution des indicateurs essentiels de l'entreprise cédée dans un délai de trois ans et s'assurer que les engagements pris dans le Business Plan prévisionnel agréé sont bien remplis. Aucun travail d'évaluation des effets économiques ou financiers de la privatisation au niveau des entreprises n'était réellement fait.
Le financement des opérations de privatisation
18. Deux fonds sont liés aux privatisations :
- le Compte "Fonds de partenariat" dont l'utilisation était le financement des études d'évaluation mais qui a servi, à partir de 2005, à financer les plans sociaux, les participations aux partenariats (joint ventures), la prise en charge de l'endettement des EPE dans le cadre des privatisations, ainsi que le financement des opérations de recrutement de Cabinets d'évaluation ou de Banques d'Affaires.
- le Compte "Ressources provenant des privatisations" alimenté par les ressources provenant des privatisations.
19. A titre indicatif, les banques ont montré peu d'intérêt pour les opérations de privatisation. Elles auraient certainement pu contribuer d'une manière plus active notamment en apportant leur aide aux investisseurs nationaux qui se portent candidats pour l'acquisition d'entreprises publiques -en particulier celles qui ont un objectif de substitution d'importation.