L'expulsion des occupants de logements concédés à titre de nécessité absolue et utilité de service

Le tribunaux administratifs sont sollicités ces derniers temps par certaines collectivités locales pour rendre des ordonnances d'expulsion en référé à l'encontre des retraités de la Fonction publique ou leurs ayants droit qui occupent des logements à titre de nécessité absolue de service ou utilité de service. Ce contentieux concerne particulièrement deux secteurs importants : l'éducation nationale et la formation professionnelle. À défaut de statistique révélée, la présence aux audiences desdits tribunaux siégeant en matière de référé permet de prendre conscience du volume de ce contentieux et de son importance. Des dizaines d'ordonnances d'expulsion sont rendues par semaine à l'encontre, en majeure partie des cas, des retraités ou des ayants droit de fonctionnaires décédés.Abstraction faite du caractère dramatique que représente l'expulsion pour les citoyens concernés, ce contentieux pose beaucoup de questions juridiques.
A- De la compétence du juge de référé
Le code de procédures civiles et administratives (CPCA) ne contient aucune disposition attribuant au juge des référés la compétence de trancher les demandes en expulsion y compris celles émanant des autorités administratives. À défaut de textes existants, le pouvoir du juge de référé est fondé sur l'existence d'une jurisprudence du Conseil d'Etat en date du 24/04/2007 publiée dans le n° 09 de la revue de la haute juridiction administrative (p.127-130). Par cet arrêt, la cinquième chambre du Conseil d'Etat, compétente par voie d'appel en matière de référé, avait reconnu la compétence du juge des référés pour trancher les litiges relatifs à l'expulsion des occupants de logements d'astreinte.
En le cas d'espèce, l'expulsé n'était autre qu'un magistrat démissionnaire continuant à occuper un logement dont il a bénéficié à titre de nécessité absolue de service. Le Conseil d'Etat a estimé que "cette occupation nuit au principe de la continuité du service public lié à ce logement dont l'occupation par un autre magistrat représente une urgence et également une nécessité pour qu'il puisse remplir convenablement ses fonctions qui exigent de lui la présence permanente" (traduction faite par l'auteur pour l'utilité de l'article). La conviction du Conseil d'Etat ressort clairement de cet arrêt en ce que la continuité du service public "justifie l'urgence" d'actionner devant le juge des référés en matière d'expulsion de logement de fonction. Il est à noter que cette jurisprudence n'est pas rendue par le Conseil d'Etat toutes chambres réunies, seule composition habilitée légalement à rendre des arrêts faisant jurisprudence dont le respect oblige toutes les juridictions inférieures.
Les arrêts isolés ne peuvent avoir une portée générale et impersonnelle dépassant le cadre du litige concerné. Ils sont par définition de nature individuelle au sens qu'ils apportent des solutions qui ne valent que pour les cas d'espèces résolus. Seul le législateur est évidemment compétent pour élaborer des normes juridiques générales et impersonnelles.
D'autre part, la lecture du CPCA permet de déduire que la jurisprudence en question est en contradiction avec ses dispositions puisque les ordonnances de référé ne doivent pas transgresser les compétences du juge de fond (art. 918/2) et ne doivent avoir pour objet des mesures autres que provisoires (art. 918/1).
En outre, la requête introductive d'instance doit impérativement développer les moyens justifiant l'urgence (art. 925).
Etant donné que l'acte d'expulsion n'est pas une mesure provisoire, que son ordonnancement par le juge des référés empiète sur les compétences du juge de fond, force est de déduire que le juge des référés est incompétent pour trancher les litiges d'expulsion des logements d'astreinte.
B- De la qualité des collectivités locales d'ester en expulsion
La qualité d'ester en justice est une condition sine qua non de recevabilité des actions en justice. Tel est la teneur de l'article 13 du CPCA. La wilaya dispose-t-elle de la qualité de demander au juge des référés d'ordonner l'expulsion ' Cela est évidement possible quand le logement litigieux lui appartient et ou quand elle en détient légalement la jouissance, ou encore quand la loi l'habilite à représenter autrui en justice.
Dans tous les cas de figure, la demanderesse doit apporter la preuve justifiant sa qualité d'ester en justice, parce que de règle élémentaire, l'action en justice est déclarée irrecevable quand le demandeur ne fournit pas la preuve justifiant cette qualité.
Ainsi, la wilaya est appelée, dans chaque action par elle engagée, de présenter au tribunal l'acte de concession permettant l'occupation du logement objet de la demande d'expulsion. C'est bien cet acte qui détermine à qui appartient le logement ou quel est le service qui en détient la jouissance.
Il est clair que quand le logement appartient à l'Etat, c'est le directeur des biens de l'Etat qui a qualité d'agir en justice en tant que représentant du ministre des Finances conformément à l'arrêté ministériel du 20/02/1999. Par contre, quand le logement appartient aux collectivités locales, c'est la wilaya et l'APC, selon le cas, qui peuvent agir en justice conformément à l'article 3 du décret 89/10 fixant les modalités d'occupation des logements concédés à titre de nécessité absolue de service ou utilité de service et les conditions de cessibilité de ces logements. En principe, le wali ne peut pas actionner en expulsion, en substituant ceux de droit, que si la loi prévoit clairement cette possibilité. Conformément à l'article 112 de la loi relative à la wilaya, le wali n'agit au nom de l'Etat que pour remplir les tâches de contrôle et de coordination entre les services publics et au principal d'assurer l'exécution des lois et d'assurer le respect de l'ordre public en toutes ses notions : sécurité, morale, salubrité, tranquillité, paix et santé publiques.
Les logements dans les écoles primaires, les CEM et lycées sont concédés à titre de nécessité absolue de service par décisions émanant de la direction de l'éducation nationale qui a la qualité d'ester en justice conforment à l'arrêté ministériel n° 864 du 3 juin 1999.
Quand le logement en question appartient ou est détenu en jouissance par des organismes publics à caractère administratif, les actions en expulsion sont en principe intentées par ceux-là-mêmes pour autant qu'ils jouissent de la personnalité morale et avoir leurs propres patrimoines.
C- Du bien-fondé des actions intentées
En admettant que le juge des référés est compétent, les actions intentées doivent être évidement bien fondées pour que les demandes d'expulsion puissent être admises par le tribunal.
À cette fin, il doit être établi que l'occupation du logement en question nuit véritablement à la continuité du service. Quand le logement s'avère ne pas être une structure pédagogique ni une autre structure nécessaire à la gestion du service (cantine, bureaux, ateliers et espaces de sport et de récréation, etc.) et que les gestionnaires actuels du service bénéficient effectivement de logements d'astreinte ou encore lorsque le logement, objet de la demande d'expulsion, se trouve en dehors de l'enceinte du service ; cela mène à dire que le logement n'est plus lié à la nécessité absolue du service. La rupture de ce lien change entièrement la donne.
En effet, le juge ne peut pas ordonner l'expulsion sans examiner et vérifier l'établissement du lien existant entre le logement litigieux et la nécessité absolue du service puisque c'est ce lien qui justifie le caractère d'urgence selon la jurisprudence du Conseil d'Etat précitée.
Le juge des référés doit en principe se déclarer incompétent lorsque le demandeur ne fournit pas le titre d'occupation des logements concédés à titre de nécessité de service ou encore quand les moyens et les exceptions soulevées devant lui prouvent la rupture du lien entre le logement et la raison de sa concession.
Le problème de l'expulsion des fonctionnaires continuant à occuper des logements concédés à titre de nécessité absolue de service, malgré le fait qu'ils ont été déchargés des fonctions ouvrant droit à cet avantage, n'est pas en réalité une préoccupation récente des autorités publiques. Sauf qu'auparavant, les consignes faites à ces autorités étaient d'écarter l'application de la procédure d'expulsion aux familles des travailleurs décédés et aux retraités qui ne disposent pas de logement.
Mieux encore, l'article 04 de l'arrêté interministériel du 17 mai 1989 admettait déjà la cessibilité des logements situés en dehors de l'enceinte du service concerné. Il est clair que l'expulsion ne résout pas le problème de l'habitat. Au contraire, elle engendre des malheurs et perturbe davantage la paix sociale. Le rôle du juge est non seulement de dire le droit, il doit aussi rendre une justice apte à consolider les relations sociales et s'ériger comme un rempart indispensable contre l'injustice.
Par : Me GHENNAI Ramdane
Avocat près la Cour suprême et le Conseil d'Etat