Etalement urbain et nouvelles morphologies des espaces agricoles

Par : Guedèche Khaled et Hadjem Madjid
enseignants-chercheurs à l'Université Mouloud-Mammeri de Tizi Ouzou
Village colonial à l'indépendance, la ville de Tizi Ouzou, alors en gestation, connaîtra son véritable essor urbain à partir des premières années de l'indépendance, notamment le plan spécial de 1968. Dès lors, ce seront les différents plans de développement et programmes volontaristes de l'Etat qui impulseront, au fur et à mesure, la dynamique de la ville. L'objectif était de faire passer la ville au statut de métropole régionale en un temps court, afin qu'elle puisse diffuser le développement, et par-là même, le fait urbain et industriel dans une région d'essence rurale et de forte pauvreté. Dès la fin des années 80, on commençait à observer les fruits de cette stratégie spatiale de développement : Tizi Ouzou devient métropole régionale (chef-lieu de wilaya, de daïra et de commune) à forte densité d'habitants et contribue à la diffusion des faits urbain et industriel qui se traduit par l'émergence des anciens villages, bourgs et centres coloniaux en petites villes dynamiques avec des fonctions urbaines d'envergure et des populations en croissance.
Fondée au coeur d'une région fortement rurale, dans la vallée du Sebaou qui constitue l'essentiel des terres agricoles utiles de la wilaya, l'étalement du tissu urbain de la ville de Tizi Ouzou se déroulera quasi systématiquement par empiétement des terres agricoles périphériques, tant communales qu'intercommunales. De plus, par son influence sur son arrière-pays et les faits urbains et industriels qu'elle diffuse, un réseau de nombreuses agglomérations se développe autour de la ville de Tizi Ouzou, notamment dans la vallée du Sebaou.
L'objet de cet article est d'analyser les enjeux de l'étalement urbain de la ville de Tizi Ouzou sur l'espace agricole périurbain. Nous menons l'analyse suivant deux angles :
- la croissance de la ville et l'étalement du tissu urbain à l'intérieur de l'espace communal et la phagocytose de l'espace agricole de la commune ;
- l'étalement du tissu urbain au-delà de l'espace communal et les conurbations avec les agglomérations limitrophes de la vallée, également en croissance, et l'empiétement des terres et exploitations agricoles de la vallée du Sebaou.
I- Etalement urbain et impact sur l'espace agricole périurbain de la commune
L'étalement du tissu urbain de la ville de Tizi Ouzou (TO) est la conséquence directe de sa croissance démographique et son dynamisme socioéconomique, impulsés au fil des ans par les différents plans de développement de l'Etat. On peut alors reconstituer le processus de croissance de la ville en nous référant aux périodes phare de son développement. Celles-ci peuvent être résumées en deux grandes phases.
I.1- La phase 1968-1990 : une croissance urbaine par les équipements publics
C'est le programme spécial de 1968 qui lancera les premiers jalons de l'étalement du tissu urbain. Cependant, ceux-ci sont à distance très courte et à proximité immédiate du noyau central. Ce n'est qu'à partir du premier plan quadriennal (70-73) que de gros équipements et infrastructures seront réalisés. Cette fois à des distances plus longues, se chiffrant en kilomètres, amorçant ainsi de plus grandes distances d'étalement et les prémices des futures conurbations intra et intercommunales. C'est dans ce cadre que sont réalisées la zone industrielle à Oued Aïssi, d'une superficie de 120 ha, les deux zones d'activité (l'une au sud-ouest à 3 km de la ville, d'une superficie de 31,6 ha, l'autre à Tala-Athmane, à 15 km au nord-est, le long du CW174, à la frontière de la commune d'Aït Aïssa Mimoune, d'une superficie de 87 ha en pleine zone agricole). Ces zones d'activités économiques ont, dès lors, amputé la surface agricole utile de la commune de près de 239 ha, soit plus que la future Zhun-sud qui représentera six fois la superficie de l'ancienne ville.
Le deuxième plan quadriennal (74-77) lance les équipements structurants renforçant le statut de capitale régionale. Dans cette perspective, une Zhun de 235 ha, soit six fois la superficie de l'ancienne ville, est créée au sud de la ville sur un espace agricole fertile. Cette Zhun accélérera la conurbation avec les villages Laâzib-Ahmed et Tassadort situés au sud de la ville, au pied des monts Bouhinoun et Hasnaoua, sur des plaines agricoles.
De plus, une densification tout au long de la RN12, une extension des espaces industriels et résidentiels vers l'ouest, Boukhalfa, et vers l'est, Oued Aïssi, seront aussi réalisées. Durant cette phase, l'ossature de la ville se fera, contrairement aux années 2000 plus tard, davantage par les équipements que par l'habitat. Il faut noter que malgré le souci d'une utilisation rationnelle de l'espace par la mise en application du PUD et du POS dès 1971, l'anarchie semblait déjà amorcée.
À partir des années 80, la ville s'étire dans tous les sens, sauf vers le nord à cause du mont Beloua, le tissu urbain continue son étalement. De nouvelles lignes de croissance naissent créant des carrefours de plus en plus nombreux : Kef Nadja, l'axe Krim-Belkacem, l'axe des Frères-Belhadj, carrefour du 20-Avril, la Tour, Géni-Sider, etc. Le pouvoir d'attraction de la ville draine un flux important de populations en quête de logements et d'emplois.
I.2- La phase à partir de 1990 : contribution du privé et urbanisme envahissant
Les années 1990 marqueront, avec la libéralisation du marché foncier, l'accentuation et l'accélération des processus d'étalement et de densification urbains. D'abord vers le sud où la présence de la Zhun va encourager l'implantation de nouveaux équipements, notamment un autre campus universitaire doté d'une résidence de près de 4000 lits.
La présence de ce dernier amorcera l'attractivité de ce côté de la ville jusque-là en rupture avec le noyau colonial. Ainsi, un autre élément d'étalement du tissu urbain de la ville vient d'être réalisé sur les terres agricoles des anciennes "fermes de Bastos".
À celui-ci sera jointe une autre Zhun de 1200 logements (Krim-Belkacem), à laquelle seront ajoutés de nombreux équipements et infrastructures.
Le désenclavement de cette partie de la commune favorisera la création de nombreux lotissements privés, qui étaleront le tissu urbain vers le sud et vers l'est. On fera également la même chose à 13 km à l'est de la ville, à Tamda (Zhun de 350 logements et campus universitaire de 39 ha). Dans le même moment, un processus de "densification urbaine" lancé par les autorités locales consomme tous les espaces urbains interstitiels, notamment les espaces verts de la Zhun-sud que l'on a longtemps qualifiés de gaspillage d'espaces.
Ces opérations conduiront à l'étouffement de la ville, plus particulièrement la Zhun, ce qui créera une demande de logements et d'espaces de vie plus confortables et plus aérés que les habitants des cités tenteront de trouver dans les lotissements. Ainsi, de 40 lotissements en 1995, on passera à 140 en 2015. Ce qui accentuera encore le processus d'étalement urbain. Dès 2010, près de 55% des lotissements recensés dans la wilaya sont localisés dans la commune de Tizi Ouzou.
La ville représentait déjà près de 80% de la population de la commune et pas moins de 12% de celle de la wilaya. C'est dire qu'avec l'explosion de la ville sous l'effet des lotissements, le périmètre urbain tend à se confondre avec le périmètre communal ; tout est quasiment urbanisé. Pourtant, l'étalement urbain de Tizi Ouzou est contrarié par plusieurs contraintes : la nature juridique des terrains (contrainte majeure pour les projets d'urbanisation), la faiblesse dans les aménagements primaires et secondaires, l'absence de la coordination intersectorielle, la bureaucratie, etc.
.3- Les nouveaux instruments d'urbanisme : remède ou coup de grâce '
La mise en application des nouveaux instruments d'urbanisme en 1994, PDAU et POS, supposés plus sophistiqués que les anciens, ne sauront pas sauvegarder le foncier agricole, dont la stratégie de déclassement des terres en vue de leur urbanisation comme dans les années 1970 et 1980 est maintenue, ni mettre un terme à l'anarchie et à l'asphyxie urbaine qui en résulte : en 2008, la densité démographique dans la ville avait atteint 1247 habitants/km2.
En continuant dans la même logique de déclassement des terres agricoles en zones à faibles rendements en vue de leur urbanisation, la version finale du PDAU révisé de 2008 va encore déclasser ce qui était épargné par l'ancien PDAU.
Il détermine deux types de zones à l'intérieur du territoire communal, tout autour de la ville : les zones à urbaniser et les zones d'urbanisation future.
Celles-ci concernent directement toutes les terres agricoles encore vierges entre le périmètre urbain actuel et la rocade sud, d'est en ouest, ainsi que les terres situées juste après la rocade sud.
Cette opération conduira dans un futur proche à l'achèvement des conurbations entre la ville de Tizi Ouzou et les agglomérations d'Azib-Ahmed, de Tassadort, de Tala Mansour, d'Azib-Fallot et de Bouhinoune, du côté sud.
Ainsi, du côté sud, au-delà de la rocade sud, il semble que ce ne sont que les terres dont le relief est escarpé qui sont épargnées par le projet d'urbanisation du PDAU.
Autrement dit, celui-ci dans sa logique irait jusqu'à l'urbanisation totale de tout le territoire communal. Nous avons là un cas concret d'une urbanisation anarchique et irrationnelle mais "officielle" et institutionnalisée par ceux-là mêmes à qui incombe la responsabilité de faire en sorte qu'elle ne le soit pas.
Même constat du côté ouest, où de part et d'autre de la continuité de la rocade sud vers le nord on prévoit déjà l'urbanisation des terres agricoles que traversera le projet d'extension de la rocade vers le nord de la commune.
En effet, dans cette partie de la commune, tout un programme, le plus important de l'histoire de la commune, est en train de voir le jour : une ville nouvelle de 10 000 logements (70 000 habitants), un complexe sportif de 50 000 places, des équipements et infrastructures socioéconomiques, des échangeurs, des dessertes, etc. Toutes les exploitations agricoles communales à l'ouest à la frontière avec Draâ Ben Khedda sont livrées à l'urbanisation.
À l'achèvement de celui-ci, Tizi Ouzou et Draâ Ben Khedda (DBK) scelleront définitivement leur jonction. Celle-ci se fera au prix de 902 ha de terres agricoles fertiles et de dizaines d'exploitations agricoles détruites, de part et d'autre des deux communes.
Le PDAU 2008 a ainsi dégagé, au détriment des terres agricoles, 1588 ha de terres à urbaniser, à court et long termes. Ce qui aboutirait à une surface d'urbanisation globale de la ville de près de 3000 ha ! Autrement dit, un espace urbain qui aura grandi de 22 fois sa superficie initiale.
D'ici 10 à 15 ans, l'espace agricole communal aura perdu 2863 ha, soit les trois quarts de sa surface agricole utile. Ce n'est donc pas étonnant que les questions de la sécurité alimentaire et de la place de l'agriculture n'apparaissent pas dans les documents des PDAU de 1994 et de 2008.
II- Impact de l'urbanisation sur l'agriculture de la vallée du Sebaou
L'ancienne vallée verte ne porte plus sa couleur. Celle-ci est aujourd'hui fortement marquée par celle de l'urbanisation. On observe un mélange de zones agricoles avec des zones urbanisées qui s'entremêlent, formant une mosaïque de petits espaces, tout le long de la vallée. L'urbanisation a fortement contribué à l'émiettement des exploitations. De ce fait, celles-ci sont très vite encerclées par des constructions, formelles ou informelles.
Ainsi, l'urbanisation rapide et tentaculaire, conjuguée aux résistances de certains propriétaires à l'expropriation, favorise l'apparition d'une agriculture en plein milieu urbain ; c'est le cas à Fréha, à Tamda, à Draâ Ben Khedda et à Tizi Ouzou.
On assiste ainsi, de plus en plus, à l'émergence d'une agriculture intra-urbaine. Qui plus est, si le processus se poursuit, il n'y aura dans la vallée du Sebaou que de l'agriculture intra-urbaine, avec ce que cela suppose comme conséquences sur les rendements agricoles, voire la sécurité alimentaire de toute la région.
Cependant, ces exploitations agricoles étant intra-urbaines, du fait de la proximité de la ville, leurs terrains connaîtront des hausses importantes de leur valeur et seront aussi source de rentes importantes, pour peu qu'ils soient réaffectés à d'autres usages que l'agriculture.
La tentation des propriétaires sera de ce fait très grande, ce qui contrariera la survie à terme de ces exploitations. C'est ce qui se produit actuellement à Draâ Ben Khedda, à Tizi Ouzou, à Oued Aïssi et à Fréha.
Par ailleurs, des conurbations sont en train de se former. À l'ouest, l'achèvement de la ville nouvelle d'Oued Falli scellera la jonction entre Tizi Ouzou et Draâ Ben Khedda : c'est la naissance de la première grande agglomération urbaine intercommunale en Kabylie. Celle-ci sera à terme rejointe par Tadmaït, qui amorce également un étalement de son tissu urbain vers Draâ Ben-Khedda. Il en est de même à l'est, où Tizi Ouzou s'étale vers Oued Aïssi.
Ou encore l'agglomération de Tamda qui va bientôt rejoindre celle de Tala Athmane et, plus tard, celle de Taboukert. À l'extrême est, est en train de se former l'autre future grande agglomération urbaine intercommunale de Kabylie par la jonction de Fréha et de Azazga.
Toutes ces conurbations intercommunales impliquent de futures grandes difficultés de gestion qui relégueront, ipso facto, la question agricole au dernier plan des priorités des décideurs.
II. 1- Des contraintes sur le fonctionnement des exploitations agricoles
À partir de notre enquête de terrain, nous avons essayé de comprendre les répercussions de l'urbanisation sur les exploitations agricoles. On estime que depuis l'indépendance la vallée a perdu plus de la moitié de ses exploitations, plus particulièrement les grandes exploitations. L'urbanisation a fortement contribué à l'émiettement de celles-ci.
- Cause principale des expropriations, l'urbanisation incite les propriétaires à réduire leurs grandes exploitations par partage entre descendants ou par réalisation de constructions en vue de contrarier tout projet public qui viendrait s'y localiser.
- De nombreuses pistes agricoles, aujourd'hui axes d'urbanisation, ont réduit des exploitations entières et les ont éloignées considérablement.
- Les axes d'urbanisation et les constructions contribuent à l'encerclement de pans entiers d'exploitations, notamment à Fréha et à Tamda.
- Il en résulte de nombreuses difficultés de fonctionnement : irrigation, hausse des coûts de production, difficulté de mutualisation des frais de gestion, hausse des coûts fixes, chute des rendements, etc.
- Des difficultés liées au comportement de nouveaux citadins : vol et empiètement des récoltes, vandalisme, pollution, embouteillage, insécurité...
- Pis encore, les terres qui longent les grands axes routiers sont louées aux vendeurs de matériaux de construction et des garages de mécanique qui ont investi la région en force, d'autres sont vendues à des particuliers qui y édifient de gigantesques bâtisses sans permis de construire et, ironie de l'histoire, l'administration se prépare à régulariser ces constructions illicites au lieu de les démolir.
- Le manque de protection de l'agriculture périurbaine et l'ambiguïté du droit relatif au foncier conduisent les autorités à marginaliser de fait les activités agricoles. La création de situations de "fait accompli" facilite par la suite le détournement des terres.
II.2- Des solutions confuses
Le droit foncier agricole est profondément inadapté malgré les différentes restructurations effectuées depuis l'indépendance. Bien que le recul de l'agriculture résulte de la priorité donnée à l'industrie, elle est aussi le fait de la quasi-anarchie foncière. Celle-ci est l'inorganisation du marché foncier, du fait des entraves à la circulation des droits fonciers. La planification urbaine, décidée par les seuls élus, reste peu efficace en matière de protection de ce patrimoine. Paradoxalement, les dispositifs juridiques de protection existent mais ne sont pas respectés. Le changement de classification foncière d'agricole en urbain se fait sur décision administrative. Cette mutation d'usage se fait indépendamment de la valeur agronomique des terres.
Dans l'ensemble, c'est le fait que la vocation des terres soit définie en fonction des instruments d'urbanisme (les PDAU et les POS) qui favorise le massacre du foncier agricole. Les révisions des PDAU se sont faites en fonction des "coups partis" et non pas des besoins exprimés.
C'est ainsi que l'on dilapide le foncier agricole de la wilaya en le transformant en foncier urbain pour éviter la démolition de tous les immeubles qui y sont érigés. La non-application des textes de loi a favorisé les dépassements de toutes sortes. Ces PDAU manquent d'opérationnalité, notamment à cause des POS qui manquent cruellement de détails concernant les zones étudiées.
- Le PNDRA tente de compenser les pertes agricoles par la mise en valeur de nouvelles terres dans les autres communes de montagnes de Kabylie. Ainsi, le programme de mise en valeur par la concession sur FDRMVTC a permis, de 2000 à 2012, une mise en valeur de 4305 ha de terres, soit une hausse de 4,5% de la surface agricole utile de la wilaya, une hausse de 60% des surfaces irriguées.
- Dans l'esprit des décideurs et des concepteurs des instruments d'urbanisme, l'espace agricole périurbain était et est encore considéré comme la réserve foncière de la politique urbaine.
Conclusion
La question de l'agriculture périurbaine apparaît d'un intérêt capital dès lors qu'elle constitue la question de l'heure et l'enjeu pour l'aménagement du territoire, au moment où ce sont les hauts responsables de l'Etat eux-mêmes qui alertent l'opinion publique sur sa pérennité. Notre étude sur le cas de TO, notamment la vallée du Sebaou, principale réserve foncière agricole de la wilaya, révèle un processus dual inquiétant : la régression de cette réserve face à une urbanisation effrénée et incontrôlée. La sécurité alimentaire de la wilaya est directement menacée.
Notre principale contribution est la mise en évidence de la primauté de l'urbain et de l'industriel sur l'agricole. Ce qui se traduit sur le plan spatial par une nouvelle morphologie des espaces agricoles. Dans la vallée du Sebaou, celle-ci décrit une mosaïque d'espaces agricoles et urbains entremêlés, où des pans entiers d'exploitations agricoles sont encerclés par des tissus urbains, augurant, par les contraintes que cela induit, une disparition progressive des terres agricoles. Pourtant, ces grands espaces de nature sont et resteront indispensables à l'équilibre urbain et au bien-être des citoyens. La négligence vis-à-vis de ce patrimoine est avérée, elle se traduit par la régression des surfaces cultivées avec des processus d'abandon visibles ou occultes. Le processus de diffusion du fait urbain, enclenché par les politiques de développement régional des années 70, semble échapper à ses concepteurs.
Si l'urbanisation des terres des plaines n'est pas le propre de la seule wilaya de TO, celle-ci se distingue par l'urbanisation tentaculaire de ses montagnes par les constructions privées facilitées par les pistes agricoles et les routes.
Aussi, c'est l'arboriculture et l'agriculture de montagne qui sont agressées. C'est surtout sur le plan institutionnel que les difficultés s'aggravent, dans la mesure où les règles juridiques ne sont pas appliquées et les solutions confuses. C'est dans les espaces agricoles en général, et plus encore en milieu intra et périurbain, que se jouent actuellement les plus importantes parties d'aménagement.
Pour cela, il vaut mieux connaître les caractères physiques et humains, les atouts et les contraintes de l'organisation spatiale : s'affranchir des limites administratives et revenir à l'exploitation agricole, cellule de base, afin de mieux tenir compte de la pertinence du terroir sur le territoire, faute de quoi, l'agriculture dans la vallée du Sebaou perdra définitivement son milieu.