Diversité culturelle et politiques publiques

Cette contribution fait suite à un article publié en janvier 2023 dans le Quotidien d'Oran sur « Le patrimoine culturel immatériel (PCI) et les enjeux de la diversité biologique et culturelle ».Un sujet que nous avons examiné sous le prisme des conventions Unesco, respectivement celles de la conservation de la biodiversité, de 1992, de la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, de 2003 et de la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, de 2005. Pour cette dernière convention, nous avions considéré qu'elle était d'une importance particulière pour lui avoir consacré une plus grande attention et réservé un plus vaste espace de réflexion et d'approfondissement. C'est l'objet même du présent article, que nous avons intitulé : « Diversité culturelle et politiques publiques », le destinant essentiellement aux producteurs des politiques publiques culturelles, notamment des pays où la diversité culturelle est un enjeu politique et stratégique.
La convention de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles a le statut d'un instrument contraignant, caractérisé par un faible contenu normatif, ce qui constitue, paradoxalement, sa principale force vitale. Il emprunte à d'autres traités internationaux, leur force contraignante, pour une exécution indirecte, par « ricochet » (1), en vertu, notamment, de son article 21 qui dispose : « Les parties s'engagent à promouvoir les objectifs et principes de la présente Convention dans d'autres enceintés internationales » voire les juridictions compétentes en matière de droits de l'homme ». D'aucuns se sont essayés de rendre effective cette disposition, en sollicitant la juridiction des tribunaux régionaux des droits de l'homme (2), considérant que celles-ci pouvaient garantir, au titre du « droit de solidarité » et du « droit collectif », la protection de la diversité culturelle et la garantie des droits de l'homme : « l'importance de la diversité culturelle pour la pleine réalisation des droits de l'homme et des libertés fondamentales proclamés par la Déclaration universelle des droits de l'homme et des autres instruments universellement connus ».
En elle-même, la convention de 2005 n'a d'effectivité qu'en vertu de la bonne foi des Etats ratifiant. Elle a su, avec intelligence, articuler les trois concepts de la « Solidarité », de la «Complémentarité » et de la «Coopération internationale », pour créer une sorte de mécanisme éthique, fondé sur le principe de l'appel à l'adhésion (3). La convention n'aura d'effet normatif certain qu'une fois atteinte la masse critique du nombre d'Etats, pour la hisser à un niveau requis, dans la hiérarchie des traités internationaux (4).
A la différence du processus d'élaboration de la convention sur la diversité biologique et de la Convention sur la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, fondées sur un savoir conceptuel assez fourni (forums scientifiques, publications...), celui relatif à la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles ressort d'une logique foncièrement politique, sans soubassement théorique aucun. Il était attendu l'élaboration d'un cadre conceptuel, qui mettrait en relation les deux formes de diversité (biologique et culturelle), dans une vision de sauvegarde du patrimoine culturel immatériel et de développement durable (5).
Il en a été tout autrement. Un bref rappel historique est nécessaire pour maitriser cet aspect du sujet. En 2006, dans la Revue LEGICOM, les chercheurs Thierry Garcia et Annie Héritier avaient publié un intéressant article sur « La diversité culturelle à l'aune de la Convention de l'Unesco sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles » (6), dans lequel ils firent une rétrospective sur le processus d'élaboration de la convention de 2005, en s'interrogeant sur le mode de translation de l'« Avant-projet », intitulé « Convention sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques » adopté, en 2003 par acclamation (7), à un « Projet » portant « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles», adopté par 148 voix, 02 voix contre, celles des Etats unis et d'Israël et 04 abstentions.
Que s'est-il passé entre 2003 et 2005 '
L'Avant-projet n'est plus le projet. Il a été entièrement délesté de son caractère normatif, dégarni de tous ses mécanismes de contrôle et de suivi et réduit au statut de simple Déclaration de principes, alors qu'il se situait dans le prolongement de la Déclaration universelle sur la diversité culturelle , de 2001, participant d'une longue temporalité et de la cohérence d'un effort intellectuel qui remonte aussi loin que la Charte des Nations Unies de 1946. En effet, c'est au titre des droits culturels, tels qu'énoncés, par cette charte: « promouvoir la féconde diversité des cultures » et « faciliter la libre circulation des idées par le mot et par l'image », que l'Unesco reçut mandat pour mobiliser les Etats autour de la « Culture », entendue, alors dans sa définition restrictive des « arts et lettres ».
Plus près de nous, en 1966, la Déclaration Unesco des principes de la coopération culturelle internationale disposait dans son article 3 : « Dans leur variété féconde, leur diversité et l'influence réciproque qu'elles exercent les unes sur les autre, toutes les cultures font partie du patrimoine commun de l'humanité ».
Dès l'année 1980, la « diversité culturelle » est invoquée dans un contexte tout à fait nouveau, celui de la réaction des Etats à l'effet bulldozer de la « mondialisation », essentiellement sur les pays en développement (PED), non préparés à ce nouveau défi. Un sujet d'une grande complexité, la culture étant jusque-là, « indéfinissable » et non sujette, dans de nombreux pays, à un traitement politique particulier.
Le sujet ne concernait pas la culture dans sa qualité intrinsèque, mais sa sollicitation dans le nouveau paradigme de la « globalisation » - triomphe de l'économie néolibérale - qui rangeait tout le capital planétaire dans le panier du marché et de la concurrence, y compris la culture, ultime bastion des souverainetés nationales, sur leur identité en tant qu'Etats-Nations. La globalisation, parfois tentante et séduisante, par ses vertus technologiques, mises au service de la transmission universelle et instantanée des informations et donc de la culture, partageait les parties, entre défenseurs et opposants. C'est au milieu de ce paradoxe que l'Unesco, plus par crainte, que satisfecit, va intervenir pour parer à l'éventuel effet bulldozer, en opposant le « remède » de la « diversité culturelle » au « mal » de l'uniformisation. Le premier pas fut franchi à Mexico, en 1982, lorsque l'Unesco réussi à marquer une rupture dans les entendements sur la culture, en établissant celle-ci dans une approche holistique, davantage anthropologique et sociologique : « Dans son sens le plus large la culture doit être considérée comme l'ensemble des particularités spirituelles, matérielles, intellectuelles et affectifs qui caractérisent une société ou un groupe social. Elle comprend non seulement les arts et les lettres, mais aussi les modes de vie, les façons de vivre ensemble, les systèmes de valeurs, les traditions et les croyances » (8).
Une définition qui bouleversa les équilibres établis, en étendant le spectre de la culture aux domaines de l'économique et de l'environnement, présidant à l'émergence d'un nouveau paradigme : le développement durable. Nombre de pays, particulièrement les pays en développement (PED) vont se trouver en marge de cette dynamique mondiale et en décalage par rapport au nouveau paradigme, qui réalisait un véritable tournant dans la relation entre l'Unesco et les Etats parties, appelés à se mettre en conformité avec la nouvelle vision de la culture. Mais encore fallait-il que les Etats s'approprient ce nouvel entendement, en mettant en cohérence leurs instruments normatifs et institutionnels et en y adaptant leurs politiques culturelles.
Par « politiques culturelles », il fallait entendre « Un ensemble de principes opérationnels, de pratiques et de procédés de gestion administrative ou budgétaire devant servir de base à l'action culturelle de l'Etat. » (9). Une définition qui remonte aussi loin que l'année 1967, énoncée dans la cadre d'une Table ronde, organisée par l'Unesco, à Monaco, appelant les Etats à convenir de modalités d'élaboration des politiques culturelles, l'Unesco n'ayant pas, elle-même, compétence pour intervenir dans la définition des politiques culturelles. Un consensus fut dégagé pour inscrire les politiques culturelles, dans un agenda public, en conférant aux Etats le pouvoir de définir leur politique culturelle et d'en formuler les stratégies de protection et de valorisation.
Cette reconnaissance, par l'Unesco, de la souveraineté des Etats sur leurs politiques culturelles avec en retour l'obligation de responsabilité de ces Etats sur la protection et la valorisation de leurs cultures, était une avancée considérable mais manquait encore d'un encadrement normatif international. Le positionnement de neutralité de l'Unesco, bien accueilli par nombre d'Etats, sourcilleux sur leur autonomie politique, n'avait pas reçu le même satisfecit du milieu des spécialistes et des experts, qui souhaitaient aboutir à une définition consensuelle de la politique culturelle, permettant aux Etats d'échanger et de collaborer, dans le cadre d'un dispositif cohérent et intelligible, sous l'égide de l'Unesco.
Au-delà des positions de principe, qui situent les attributions et les responsabilités dans le rapport Unesco/Etats-parties, il restait à préciser les caractères d'identification de la culture, (sensu lato/sensu stricto), pour garantir la cohérence des politiques publiques et légitimer l'encadrement et le soutien public de la culture (financier ou autre). Cette étape fut franchie à Mexico, en 1982, mais non suivie par tous les Etats, qui sont demeurés dans les mêmes formats juridiques et institutionnels, hésitant entre l'art et la culture, selon que la priorité était éthico-esthétique ou économique.
Dès l'année 1990, la notion de « spécificité culturelle » sera invoquée en tant qu'alternative, en réaction aux velléités de marchandisation des biens et services culturels, essentiellement les services audiovisuels (cinéma et télévision), dans le cadre des négociations commerciales multilatérales au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
En 1992, lors des Accords de Marrakech (OMC), des confrontations ont eu lieu entre deux protagonistes, le premier, conduit par les Etats-Unis, considérait la culture, y compris l'audiovisuel, comme produit économique relevant des règles du marché et le second, parrainé par le Canada et la France, faisant de la culture un bien consubstantiel à l'identité, « Une marchandise pas comme les autres », qui nécessite une préservation par un dispositif d'exception.
Devant les positions inconciliables des deux parties, un compromis a été trouvé, celui du régime de l' « exception culturelle », qui permettait, dans le cadre des négociations commerciales, d'extraire la culture, y compris l'audiovisuel, du champ d'application des règles du commerce international. Mais, jusque-là, aucune clause n'exemptait la culture et les services audiovisuels du champ de compétence de l'OMC. La notion d' « exception culturelle » avait émergé comme riposte et parade, dans un débat économique, pour contenir l'hégémonisme culturel américain et contrecarrer la dynamique d'expansion de son industrie des loisirs et son emprise sur le marché audiovisuel et cinématographique.
L' « exception culturelle » n'étant alors qu'un palliatif, une sorte de verrou de protection, sans fondement conceptuel qui, par sa fragilité, devait sauter à échéance, étant entendu qu'à l'OMC, la culture n'est pas appréhendée dans sa valeur symbolique et éthique mais considérée comme contrainte et facteur de risque, sur le terrain économique.
Les concepteurs de l' « exception culturelle » la France et le Canada, largement soutenus par les pays de la francophonie et un groupement d'ONG affiliées, ont su créer une situation nouvelle, en incluant, pour la première fois, dans les discussions économiques, la dimension anthropologique et sociologique de la culture, une manière subreptice de déplacer le débat sur la culture, de l'orbite de l'OMC, pour l'arrimer sur celui de l'Unesco, qui a cet avantage de l'audience mondiale.
Le libellé « La féconde diversité des cultures du monde », qui figure en article premier de l'Acte constitutif de l'Unesco, était le bout du fil que l'Unesco allait tenir pour réaliser une inversion du rapport (commerce/culture), le mettant à l'avantage de la culture, par une plus grande célébration de celle-ci, l'arrachant de l'emprise de l'OMC pour la consacrer dans le droit international : d'où la « Déclaration universelle sur la diversité culturelle » (Unesco, 2001) : un instrument normatif non contraignant de l'Unesco, adopté par acclamation, qui va conférer à la diversité culturelle le statut de « patrimoine commun de l'humanité », en affirmant ses liens avec les droits de l'Homme et le développement.
L'idée sous-tendue par ce projet était de substituer à la logique du marché, des politiques publiques nationales, en autorisant les Etats-parties à définir leurs propres politiques et stratégies culturelles, considérant que les biens et services culturels sont « porteurs de valeurs et de sens » et ne peuvent être « considérés comme des marchandises ou des biens de consommation comme les autres ».
Mais une « Déclaration », sans effets juridiques, n'était pas suffisante; il fallait parvenir à un instrument normatif contraignant. Ce sera la « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles », de 2005. Celle-ci, comme nous l'avions souligné plus haut, a emprunté un itinéraire tout à fait singulier, en investissant non pas dans le normatif, mais dans le consensuel. Elle est statutairement un instrument contraignant, qui reconnaît, en droit positif, la réalité autonome de la culture et la spécificité des biens et services culturels. Mais son approche n'est fondée que sur la bonne foi des Etats, par l'articulation des principes de la « solidarité », de la « coopération internationale », de la « complémentarité des aspects économiques et culturels du développement », de « l'accès équitable et du respect de toutes les cultures ».
Une relation ambiguë et équivoque est, toutefois, établie entre cette convention et le régime des accords commerciaux (OMC), à travers les articles 20 et 21, qui consacrent l'incompatibilité entre le commerce et la culture. Le premier paragraphe de l'article 20 (10) stipule que la convention de 2005 n'est pas subordonnée aux autres traités, alors que le second dispose que la convention ne modifie pas les obligations contractées dans d'autres traités. Nous comprenons dès lors, l'incapacité de cette convention à s'établir, dans la hiérarchie des traités internationaux, à hauteur ou au-dessus des accords de libre-échange du type OMC. Ses mesures ne seront ni opposables, ni superposables ; ils ne pourront qu'être complémentaires, c'est-à-dire en annexes, sous la forme de protocoles additionnels à des accords commerciaux.
Le caractère volontairement ambigu des articles 20 et 21 appelle nécessairement un positionnement négocié sur les modalités d'application de la convention, selon les liens établis avec les autres traités et forums internationaux. C'est là où les principes de la « complémentarité » et de la « coopération culturelle », clés de voûte de la convention, sont mobilisés, non pas pour établir la culture et le commerce dans un rapport de hiérarchie, mais pour trouver des compromis, dans un processus de concertation (rapport de force), convoquant deux régimes juridiques différents, pour convenir de ce qui doit être traité distinctement ou exclu, étant entendu que la convention de 2005 n'est soutenue par aucun mécanisme contraignant, ne se basant que sur la seule bonne foi de ses Etats.
La convention de 2005 ne couvre, en réalité, qu'un seul aspect de la diversité culturelle, celui en lien avec l'enjeu « commerce-culture », essentiellement les biens et services culturels, constitutifs des industries culturelles, d'où le libellé « protection et promotion de la diversité des expressions culturelles », au lieu et place de « protection et promotion de la diversité culturelle ». Cette convention n'a pas pu ou voulu produire la force persuasive requise pour se confronter au régime commercial de l'OMC. Ce n'est point sur le terrain cognitif qu'elle a tenté de s'affirmer mais sur celui d'un lobbying massif et tactique, dans un contexte d'émergence de la société civile, qui va drainer l'intérêt des Etats, essentiellement ceux de la francophonie, selon leur rapport au libre-échange.
La convention de 2005 s'arrête à un consensualisme étatique et à la bonne volonté des Etats, même si des tentatives de reformulation des articles 20 et 21, en directives opérationnelles, avaient été tentées pour la renforcer (11). Il restait l'alternative de laisser aux Etats-parties, la liberté de décider de la politique culturelle à suivre, selon leurs besoins culturels, leurs moyens et leurs engagements internationaux, en exploitant au mieux les espaces de négociation permis par la convention de 2005, notamment les principes de solidarité, de coopération internationale et de complémentarité des aspects économiques et culturels du développement.
Au-delà du registre économique, qui détermine l'essentiel, dans la philosophie du texte de la convention de 2005 et qui est plus ou moins contenu dans le rapport Unesco/OMC, pour le reste, c'est la boite de pandore, qui laisse échapper - dans un contexte mondial, en pleine déconstruction, depuis la fin de la guerre froide et la chute du mur de Berlin - de nouvelles catégories de convictions, construites parfois sur des ambiguïtés et traduites dans des dynamiques multiformes, exprimées, le plus souvent, dans l'exaspération et la violence, et participant à l'éclatement de solidarités acquises depuis des siècles sinon des millénaires.
C'est par le chapitre « Droits de l'homme » que la convention de 2005 prête à incertitude, en voulant, dans la bonne intention, de créer un esprit du vivre ensemble, enchâsser la diversité culturelle, au caractère éclaté et étalé, dans le mince étui de l'humanisme universel, issu de la Renaissance et des Lumières. La chausse étant trop petite et d'aucuns disaient « A force d'insister sur cette universalité nous courons le risque de transformer l'humanisme en un nouvel absolu, à une nouvelle religion, une sorte de theomorphisme qui prétend surplomber les autres systèmes de pensée et les croyances historiquement constituées ».
Le droit individuel de première génération ne saurait s'autoriser, dans le champ du collectif et du groupe « cosmogonique », seul porteur de la pluralité des identités et de la vision globale. Nous comprenons bien cette difficulté d'approche de la convention de 2005, qui contraint, même le plus averti, à recourir à un détournement de voie pour accéder au « groupe culturel » pour parvenir à la « minorité » ou au « peuple autochtone », en mobilisant le droit de solidarité ou le droit collectif. Ce n'est pas le plus court chemin pour garantir la diversité culturelle, l'issue est autre ; elle est plus holistique ; le monde en a débattu au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992, C'est du développement durable qu'il s'agit, qui invite à repenser le monde à l'aune d'un nouveau regard et dans une perspective de convergence. Les Agendas 21, dont l'Agenda de la culture, en sont les protocoles les plus idoines pour la mise en ?uvre des nouvelles politiques culturelles des Etats.
*Dr.
Renvois
(1) Expression que nous empruntons à Jean Manuel Larralde, qui désignait la protection des membres des groupes spécifiques par le biais des droits individuels dans le cadre de la Cour européenne « La convention européenne des droits de l'homme et la protection des groupes particuliers : 2003, 56 revue trimestrielle des droits de l'homme 1947) ».
(2)Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ou convention européenne des droits de l'homme, adoptée à Rome le 4 novembre 1950. Cour interaméricaine des droits de l'homme, adoptée à San José au Costa Rica, en novembre 1969.Cour africaine des droits de l'homme et des peuples, instaurée le 25 janvier 2005...
(3)Dans les accords commerciaux bilatéraux conclus, en 2008, avec les 15 pays des Caraïbes (CARRIFORUM) le ceux, en 2009, avec la Corée du Sud la Commission européenne avait inclus en annexe un protocole de coopération culturelle qui reprend les principales dispositions de la Convention de 2005 sur le traitement préférentiel accordé aux biens et services culturels, en notifiant en préambule que les Etats qui n'ont pas encore ratifié la Convention de l'UNESCO consentent à le faire rapidement
(4)La convention a été adoptée en octobre 2005 et entrée en vigueur en 2007 reçu l'adhésion de 115 Etats dont la France, le Royaume-Uni, la Chine, l'Inde, le Canada, l'Australie, le Brésil - et de la Communauté européenne. Pour être ratifiée, elle avait exigé la souscription de 30 Etats. Pour être suivie d'effet elle devait atteindre le niveau de 125 à 150 Etats.
(5)La diversité culturelle a été rattachée au concept de biodiversité, lors du Sommet de Rio de 1992 sur le développement durable.
(6)« La diversité culturelle à l'aune de la Convention de l'UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, LEGICOM, 2006/2 (N°56) p. 35 à 47.
(7)En 2003, les Etats-Unis avaient déposé un projet de résolution pour sursoir à l'élaboration de ce texte.
(8)Déclaration de Mexico de 1982
(9)UNESCO, « Réflexion préalables sur les politiques culturelles », Paris, UNESCO, 1969, p. 4.
(10)Art 20. « Les relations avec les autres instruments que les parties ont également contractés doivent être orientées par le soutien mutuel et la complémentarité. Art. 21 : « Les parties s'engagent à promouvoir les objectifs et principes de la présente Convention dans d'autres enceintés internationales » voire les juridictions compétentes en matière de droits de l'homme.
(11)En 2009, lors d'une Conférence des Parties, les Etats présents n'avaient pas soutenu l'idée de donner la préséance de la Convention sur les autres traités et forums internationaux.